台灣的防衛指針是「制空、制海、反登陸」，卻擁有最多的地面部隊，與相對弱小的空軍與海軍。（圖片摘自國防部發言人臉書，拍攝者為青年日報記者洪嘉豪）
紀永添專欄：英國只有八萬陸軍 台灣三軍架構必須再思考
紀永添 ※作者為軍事研究者
2018年10月02日 上報
日前國防部鄭重否認將會進一步推動「勇固案」，明確宣誓國軍的員額將會維持在目前的二十一萬五千人，化解了社會大眾對國軍將繼續縮減兵力的疑慮。而勇固案提出的背景，是過去一開始推動全募兵制時，招募成效並不理想，同時也希望進一步精簡國軍部隊，因此規劃將員額再往下削減到十七萬五千人。但由於推動勇固案很可能會影響到國軍的戰力，而使這個計畫受到許多質疑，在蔡英文政府上台後已遭到擱置。
持平來說，其實勇固案的規劃並非完全沒有道理，只是目前台灣社會對於推動全募兵制，仍缺乏足夠的信心，中國對台灣的軍事威脅也未曾減輕，甚至還變本加厲的情況下，要不要再精簡國軍員額並不是一個單純的軍事議題，而是一個高度敏感性的政治問題，甚至是台灣有無決心保衛自己安全的指標。政治問題必需政治考量，停止勇固案是對的方向。
齊頭式精簡兵力不符台灣防衛指南
但停止勇固案並不代表就不能對國軍的組織與員額進行討論。事實上，過去數次的裁軍中，為了各軍種公平，減少反彈，都採用「依比例齊頭式削減」的方式來精簡員額，沒有仔細思考過在台灣的防衛需求下，國軍的組成比例應該要如何調整比較合理。結果就是台灣的防衛指針是「制空、制海、反登陸」，卻擁有最多的地面部隊，與相對弱小的空軍與海軍。台灣會擁有龐大的地面部隊，是因為過去計畫反攻中國與大陸軍主義的結果，不再贅述，過去齊頭式的裁軍方式，雖然順利地精簡了大而不當的陸軍架構，卻也讓空軍的地勤、海軍的港勤與艦艇兵力越來越吃緊。過去附屬於空軍的防炮警衛營也遭大幅縮減，附屬於海軍的海軍陸戰隊，雖然逃過被全面裁撤的命運，但也已縮編規模。這都顯示出過去的裁軍案缺乏完整的規劃，未反應出自身的防衛需求，更談不上改革。
現代化的戰爭並不完全取決於人數上的優勢，衡諸於歷史，抵抗的意志也從來不是建立在人數優勢上。（湯森路透）
雖然近年來國軍在社會輿論的批評下，也日漸改變觀念，逐步開放並推動許多的改革，如個人裝備的更新、生活管理的人性化、訓練方式更貼近實戰、引進國外的作戰觀念、開放基地讓一般民眾瞭解國軍的發展等，但這其實都還是侷限在枝微末節上，從未就國軍的未來發展方向，作出重大變革。或許應該這麼說，因為軍隊的特殊性，社會對於國防事務的陌生，國軍對於特定政黨的好惡，年金改革的急迫性，而讓國軍可以數十年如一日，在台灣這個不斷自我檢討、改革進步的社會中，永遠不動如山。但從威權時代走出來的國軍部隊，其實問題很多，不光只是武器系統老舊，訓練方式不合理，戰術觀念跟不上時代而已，國軍的組織架構其實也有很大的檢討空間，但這一定會牽扯到各軍種之間的角力，與如何定義國軍任務角色的問題，因此更需要台灣社會仔細討論思考。
陸軍三個軍團編制該檢討
之所以說勇固案並非完全沒有道理，在於陸軍是否需要繼續維持這麼龐大的比例與員額，常受到不少質疑。比如當陸軍的主要任務已轉為保衛本島後，在西部地區是否還需要維持三個軍團的編制，還是應該要合併成一個綜合作戰區，精簡指揮作戰層級，以方便調動支援，就很值得好好討論。而在勇固案推動時，最常被拿來類比的，就是同為島國地面防禦部隊的英國陸軍，其員額才八萬多人，英國的國土面積又遠大於台灣，還常參與世界各地的戰事，但英國陸軍的戰力仍頗受肯定。台灣陸軍含憲兵超過十四萬人，即使扣除文職人員與軍校生，仍然較英國陸軍龐大，有其精簡的空間。至於反對者的意見，則認為台灣地面部隊是嚇阻中國犯台的最後一道防線，只有陸軍才能掘壕固守，過去全民皆兵的制度，更可以動員百萬後備部隊，讓企圖搶灘登陸的敵軍處於絕對的劣勢中。
其實在這個議題上，正、反兩方的論點都有其道理，在數量上擁有壓倒性優勢的守軍與後備部隊，的確會讓搶灘登陸的敵軍處於極不利的困境。地面戰若因守軍的激烈抵抗而曠日廢時無法結束，也會增加第三國介入戰事的可能性。但問題在於現代化的戰爭並不完全取決於人數上的優勢，衡諸於歷史，抵抗的意志也從來不是建立在人數優勢上。如果只擁有人數優勢，卻缺乏先進的裝備與訓練，也沒有良好的動員規劃與民心士氣，那也是枉然。
因此問題的最重要關鍵，是台灣陸軍的裝備與訓練還遠遠達不到先進國家的水準，造成國人對陸軍缺乏信心，才需要依賴以人數取勝。目前應該沒有人會天真地認為，台灣陸軍在裁減到與英國陸軍相同的規模後，能擁有同等的戰力吧。政府過去只想到裁減員額可以節省人事經費，卻沒想到要建立量小質精的部隊，需要更多的投資。
以火力來取代人力
英美等先進國家能縮減地面部隊，是因為他們已經以火力來取代人力，以高度自動化來取代一個命令一個動作，建立了全面機動化、資訊化的精銳陸軍，人數更少但戰力更強，這才是台灣未來應該努力的目標。但很遺憾地，我們見過陸軍裁減員額的計畫，卻從未沒見過陸軍提出徹底改革的方案。採購新武器或調整部隊編制並不是改革，因為舉國皆知台灣陸軍的長期沉疴弊病，這些小進步並無法說服國人，陸軍已經真正脫胎換骨。而更進一步來說，全募兵制的國軍部隊依然會不斷有人因合約到期而退伍，這些志願役軍人的服役時間，遠比過去一般義務役軍人還要長上許多，是更熟練、更精銳的後備兵力。而只服四個月軍事訓練役的後備軍人也不全然一無是處，好好規劃一樣能建立百萬後備部隊，只是我們也從未見過陸軍提出新的方案，只是繼續因循過去成效不彰的動員制度。
在數量上擁有壓倒性優勢的守軍與後備部隊，的確會讓搶灘登陸的敵軍處於極不利的困境。（圖片摘自國防部發言人臉書）
至於台灣空軍的問題，除了地勤人員不足，操作機隊過於複雜是空軍目前最大的隱憂。規模並不算大的台灣空軍，光是第一線的主力戰機就有三款，包括法製的幻象2000、美製的F-16A/B Block20與自製的IDF。尚未退役的二線戰機則有一個聯隊的F-5E/F，目前仍負責對地攻擊任務，並擔任部訓機訓練新進飛行員。空軍官校另外擁有T-34C初級教練機與AT-3高級教練機。未來自製的AT-5藍鵲高級教練機服役後，或是真的向美國購入升級改良過的二手F-15C，以因應共軍戰機繞行台灣演訓的威脅，都會讓情況變的更為複雜。而空軍會同時使用三款主力戰機的原因，在於台灣特殊的政治處境，讓當時無法購得F-16戰機，因此採取了自製IDF與外購幻象2000兩手並進的策略，以確保能取得先進戰機，卻沒想到國際情勢的急速變化，讓台灣最後同時獲得了三款主力戰機。
空軍該否維持龐大機隊也是問題
只是今天一樣因為政治上的因素，而無法取得法國政府同意對幻象2000進行中壽升級，這代表未來另兩款主力戰機升級成F-16V與IDF MLU 後，過去性能最為先進的幻象2000，反將成為三款戰機中性能較落後的，但每小時的操作成本卻仍是最高的。再加上之前與法國的傭金案官司未了時，法國常故意刁難對幻象2000的零件與後勤支援，使這款主力戰機的妥善率一直不穩定。空軍解決這個棘手問題的方法，是先封存部份的幻象2000，以降低維護成本，並延長機體的壽限，只是這畢竟不是治本之道。其實以台灣狹小的空域範圍，空軍是否需要維持這麼龐大的機隊，也一直是常被討論的問題，支持者認為削減戰機數量才能將資源集中於最精銳的戰機上，而反對者認為空軍必需承受第一擊的戰損，因此擁有更多的戰機，將有助於在戰時保存戰力。
中華民國空軍IDF、幻象及F-16戰機。（圖片摘自國防部發言人臉書）
或許台灣空軍應該雙管其下，考慮讓單位操作成本最昂貴，未來性能又較落伍的幻象2000提前退役，並積極讓發展中的藍鵲高級教練機，能擁有一定的對地或制海攻擊能力，好讓第二線的F-5E/F與AT-3高級教練機也能儘速退役，以有效精簡機隊，將資源集中於投資下一代戰機。至於承受第一擊戰損的問題，則可以加強抗炸機庫堡、發展機場多跑道計畫，充實地勤人員，好在戰時真的有能力開設戰備跑道，或轉移到民用機場繼續作戰。空軍必需要承認，不只是戰機需要對抗戰損，地勤人員也需要承受戰損。以目前空軍地勤人員的短缺程度，有辦法撐過敵人的第一擊嗎？連承平時期的例假日，人員調度都捉襟見肘了，何況是在戰時的情況，更別說防炮與警衛部隊在多次裁減人員後，也讓空軍基地的防禦能力大幅下降，而將警衛營劃歸憲兵，並沒有真正解決這個問題。
海軍人力一樣雪上加霜
空軍現在的情況是如此，海軍未來的情況恐怕更是雪上加霜。因為隨著國造潛艦與新型水面艦艇的陸續服役，海軍勢必要有更多的海上水手與港勤人員來操作這些艦艇。當海軍欣喜國造潛艦露出曙光，新型水面艦艇也開始發包興建時，不知道是否思考過未來的人力規劃，艦艇的停泊與支援問題。還是跟購買基隆級驅逐艦時一樣，軍艦都已經回到國內，服役多時，仍沒有合適的軍港可以停泊。同時因為雄風二型與雄風三型反艦飛彈已陸續量產服役，電腦兵推結果也證實岸射型的反艦飛彈，對於敵方艦隊有很大的破壞力與嚇阻力，因此國軍決定要全力發展海峰部隊，將固定式的發射陣地全面升級為可移動式的機動發射陣地。但這需要更多的人力，在海軍目前兵力短缺下，恐怕很難支撐這些發展計畫。這些問題都必需要即早規劃解決，而不是任其繼續惡化。
雄二飛彈機動發射車。（攝影：李隆揆）
所以國軍的目前架構，非常有檢討改革的必要，在總人數不變的前提下，縮減地面部隊的員額，來充實發展空軍與海軍部隊。而或許有許多人會認為，根本的解決之道在於恢復過去的徵兵制，以解決兵源不足的問題。但筆者在前文中已多次討論過，單純恢復徵兵制並不能解決國軍部隊長年以來的各種問題。徵兵制與募兵制各有利弊，關鍵在於選好其中一個制度後，在政府與國人的全力支持下徹底執行。而且即使要恢復徵兵制，也是回到徵募並行的制度，專業軍士官與技術性單位，要繼續維持高募兵率，以培養熟練的專業兵力。而事實上，先調整國軍的三軍架構，除了是反應台灣的防禦需求外，在一定程度上也是在為未來恢復徵兵制做準備。因為如果真的有一天，台灣在外敵威脅下取得社會共識，決定擴建國軍部隊，再次全面徵兵時，新的三軍架構會更為有利。
徵兵解決不了國軍長年問題
因為訓練一個合格的步槍兵，大概需要二到四個月的時間，但是要訓練一個合格的空軍地勤人員或海軍艦艇水手，則需要很長的投資。歷史上有很多國家在面臨危機時能快速擴張地面部隊，都是因為將承平時期所維持的小規模陸軍，當成預備軍士官團在訓練，一旦要全面動員時，下達徵兵令，幾個月內就能讓地面部隊的數量快速地成長。以前台灣還計畫要反攻中國時，就是這樣規劃的，國軍應該對這種計畫很熟悉。未來若重新恢復徵募並行制，比較理想的狀態也是空軍與海軍維持高募兵比，一些輔助性單位才以義務役士兵為主，而陸軍地面部隊則以義務役士兵為主，軍士官幹部與專業化兵科，才以志願役職業軍人為主。這樣的組成才是較有效率且合理的，但在這一天還沒有來臨之前，先調整改革國軍的組成架構，是目前我們可以先預做準備，並且能立即取得成效的。
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