美方擴大對台軍售，其中可能包括100輛M109A6自走砲。圖／翻攝FAS網站
【軍購錢坑1】
蔡政府大增國防預算？
恐怖數字遊戲下的周轉危機
8月13日，行政院通過110年度中央政府總預算。國防部新聞稿表示，行政院共核賦國防部公務預算3668億元，較109年度法定預算增加156億元，成長4.44％，以括號加註（較109年預算案增加88億元，成長2.46％）。另加計新式戰機（F-16C/D Block70）採購特別預算290億元、基金預算576億元，整體預算達4534億元，占GDP比例2.36％。
到底國防預算增加幅度是多少？面對當下台海局勢，夠不夠用？
橘子比蘋果 國防部灌水預算增幅
行政院通過的是預算案，當立法院9月開議後，經過立委審查刪減，完成三讀，各單位實際分配到可用的數字，就成為法定預算。
行政院雖然核賦3668億元，不代表明年國防部真有這麼多錢可用。以109年度預算來說，被立院刪減額度約為68億元。
如果要比較預算增減幅度，當然要用同樣條件數字，明年的預算案和今年的法定預算，根本是兩個不相干的數字。國防部卻以此推算國防預算的增幅，在統計學考試上，鐵定被打零分。
從馬政府時代以來，本報連續數年質疑這種刻意美化數字行為。今年國防部仍列出增加4.44%的灌水數字，終於首度以括號加註，同樣比較政院核附的預算案，增幅為2.46%。
因此，88億元，增2.46%才是預算真正增幅，156億元，增4.44%是純灌水的無意義數字。至於國軍明年真正可花用的額度是多少，仍待立法院完成預算審查才會知道。
預算額度雖增加 仍趕不上軍購需求
即使扣除灌水數字，行政院核給國防部的110年度預算，仍比今年多88億元。乍看數字增加，但若相較於近年各項軍購的龐大開支，還是不夠。
軍購開銷龐大，多半採取立法院一次通過總額，再依據進度分年編列。從預算書中，不只可以看到次年的編列額度，也可看到前幾年的付款狀況，以及未來數年的計畫付款數。
根據109年的預算書，比對各項重大軍事投資的付款期程，會發現規畫110年度付款的金額，遠比109年度更高，差距達到476億元。換言之，增加88億預算，根本是杯水車薪，遠遠不敷所需。
外電日前引述美方消息來源，稱美國即將對台灣出售4架MQ-9B「海上守衛者」無人機，可在空中長時間巡航。路透
陸海空三軍 明年要付大錢的預算有這些
若以總金額超過新台幣50億元以上的大案為對象，比較它們在109與110年度的付款數字差異：
陸軍方面，美製M1A2戰車，110年要編列72億元，比109年增加67.4億元。新購無線導引版的拖式反裝甲飛彈，明年編列23.7億元，比今年多4.6億元。採購6套陸射野戰防空版的天劍二型飛彈，以汰換美製檞樹飛彈，明年編列23.8億元，比今年多10億。陸軍搭配30公釐機砲的國造CM34雲豹裝甲車，明年預算56.1億，比今年少3.2億。
海軍方面，明年額度最大項目是國造潛艦IDS案，預計編列114.7億、比今年增加17億。其次是擴建左營軍港威海計畫，預計編列59.2億、增幅24.9億。新款方陣快砲預計編列33.4億、增幅20億。雄風飛彈機動發射車預計編列30.7億、增幅5.1億。陸戰隊AAV-7兩棲突擊車預計編列11.3億、增幅10億。劍龍級潛艦戰鬥系統提升，預計編列9.6億、增幅5.7億。與陸軍合購的肩射型刺針防空飛彈，明年預計編列9.9億、增幅9.1億。
國造飛彈巡防艦，預計編列90億、增幅81億。微型飛彈突擊艇，預計編列23.6億、增幅將近23.6億。但前者研發進度嚴重延宕，後者可能因政策改變後取消，因此這兩個計畫在110年度的實際編列額度，將遠低於當初規畫的113.6億。
至於海軍明年額度比今年低的項目，包括沱江級巡邏艦量產，預計編列21.8億、降幅0.3億。國造兩棲船塢運輸艦（LPD），預計編列10.1億、降幅6.4億。
空軍方面，愛國者飛彈（增購三型與改良二型）明年預計編列200.1億元，比今年增加129億。F-16A/B性能提升的鳳展專案，明年預計編列91.2億元，比今年增61億元。
另外，以特別預算編列的66架F-16C/D戰機，總金額2472.4億元。110年度編列290億元，比今年增加近240億元。
美出售新武器 我財務壓力更大
近來不斷傳出風聲，美方將繼續放寬對台軍售，包括陸軍將採購11套M142「海馬斯」（HIMARS）高機動性多管火箭系統，以及100輛M109A6自走砲；海軍將引進十餘套岸射型魚叉攻船飛彈，大幅強化岸防巡航飛彈系統（CDCM）；空軍將獲得4架MQ-9B「海上守衛者」無人機，可在空中長時間巡航。
這些武器有助提升國軍戰力，然而所費不貲。媒體報導，引進M142火箭系統的轟雷專案，總價150.5億元；M109A6自走砲的銳霆專案，總價172.7億元；MQ-9B包含地面控制等周邊設施，總價176億元；至於魚叉飛彈方面，除了大幅擴編岸防飛彈中隊，美軍建議我方增加採購量，將現役部隊的飛彈儲備補齊，總價據傳將由原本的510億元，漲至810億元。
開銷龐大，導致預算排擠。舉例而言，海軍規畫採購10架MH-60R反潛直升機，計畫將暫緩；建造6艘獵雷艦的康平專案，因為慶富造船廠弊案取消，至今沒有替代方案出爐。MQ-9B的引進，更使中科院的國造騰雲無人機，陷入雞肋般的窘境。
我方可能向美採購海馬斯（HIMARS）多管火箭系統。圖／翻攝FAS網站
軍事投資擠壓維持費 軍方長年沉痾
軍方官員指出，由於僧多粥少，預算增幅比不上軍事投資開銷，等到110年度國防預算書送到立法院，外界必然可以發現，許多軍購案的付款時程，比起先前規畫時程，大幅延宕。然而隨著近年新軍購愈來愈多，拖延策略只是使未來缺口愈來愈大。
另一方面，由於軍事投資的增加額度，遠超過預算總額的增幅，勢必使得作業維持費用（油料、零件等）開銷受到壓縮。國軍長年以來，飽受作業維持費不足之苦，基層單位所需裝備的撥補，往往不能準時準量。陸軍269旅日前發生負責保修的中尉軍官，因不堪壓力自殺，暴露國軍後勤的長期沉痾。
另一方面，美方要求我方增量購買魚叉飛彈，固然是為了本國廠商的利益，但國軍對於裝備經常只買載具，却未買足彈藥儲備量，難以應付持續作戰所需，也確實是長年弊病。
對美軍購無底洞 蔡政府任期後半恐爆周轉危機
歸根究柢，所有問題都導向一個根本因素，錢。
110年度國防部獲得行政院核賦3668億元，加上F-16特別預算290億元，總金額3958億元，固然是空前數字。但面對目前台灣的安全局勢，似乎還是不夠。
美方早在扁政府時代，就認為台灣要想維持足夠防衛能力，軍費支出應達國內生產毛額GDP的3%，多年來，實際數字都距此甚遠。明年國防部將3958億元再加上576億的基金預算（這筆錢能否列入軍費額度，外界頗有爭議），總數4534億元，也只占GDP的2.36%。
要達到GDP3%，必須花費5764億元。此一數字遠超出國家財力，更不要說新冠肺炎帶來的經濟衰退，以及政府已經編列2100億，計畫還要再編2100的特別預算。明年度政府的未償債務餘額，已經達到6.1兆空前紀錄。
儘管我國對美軍購可能有所突破，在這些好消息的背面，却是愈來愈難以承受的無底洞。預計在蔡總統任期後半，最遲不超過下一屆總統任期，就要圖窮匕現，爆發周轉危機。
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為配合立院要求降價的決議，紀德艦在服役初期曾面臨彈藥量不足的局面。圖／聯合報系資料照片
【軍購錢坑2】
紀德艦當年一度彈藥不足
原來是卡在這一關
本報披露，國防部110年度預算中的重大軍事投資，預劃中的理想付款狀況，與實際獲得政院核賦的金額，彼此落差將近新台幣300億元。導致國防部必須拖延付款期程，或是縮減其他項目支出。然而這兩個方法都只是治標而非治本，縱使一時解決問題，更可能造成長期的傷害。
我方提發價書需求信函 通常與美方已有默契
以往我國對美軍購的模式，對於屬意裝備，會向美方提出「報價需求信函」（LOR for P&A）。從空軍採購66架F-16C/D Block70開始，美方允許我方比照一般盟國，改提「發價書需求信函」（LOR for LOA）。兩者不同之處，在於美國政府對後者有限期答覆的義務，前者則無強制效力。我方從LOR for P&A進化到LOR for LOA，當然代表等級提升。
如果美國政府願意接受我方軍購要求，就會開立發價書，並由國防部的安合局（DSCA）通知國會，對外公告的內容，包括出售的數量與價格。不過此一數量，係指美方此次批准出售的最大量，不一定代表盟國真的全買。
由於雙方早已先經歷長期磋商，等到我方真正提出發價書需求信函，與美方通常已有一定默契，對於該項裝備的價格，也已大概有譜。此時國軍就依據大致數字，建案編列預算。初期經費主要是行政作業開支，額度不高，但會放在機密預算中，以免提前曝光。等到五角大廈安合局公告，才會讓該專案由機密「出櫃」轉為公開預算。
延後付款治標不治本 後面更多案子在排隊
由於政院核賦的明年預算增幅，數字比不上國防部去年的期待，代表許多案子必須延後付款期程。不過近來美方對台軍售「善門大開」，有更多案件即將上路，要花的錢比現在更多，因此將進行中的「舊案」向後拖延，恐怕會使未來的開銷愈來愈重。
先前媒體報導所提及，川普政府即將批准出售我國的武器，包括M142多管火箭系統的「轟雷」專案，以及M109A6自走砲的「銳霆」專案。從它們都已有專案名稱，可知已經進入機密預算階段，等到美國政府批准，就會轉為公開。
另外，新任駐美代表蕭美琴日前宣稱，我方正與美方洽談出售「岸防巡航飛彈」（CDCM）與智慧型水雷，創下外交系統人員直接對外發言評論軍事交流的先例。這也代表這兩項預算，最快可能在8月底之前，就在新版（110年度）預算書上曝光。
駐美代表蕭美琴日前宣布我方正與美方洽談出售「岸防巡航飛彈」（CDCM）與智慧型水雷，創下外交系統人員直接對外發言評論軍事交流的先例。華盛頓記者張文馨／攝影
國防人事預算編太緊 多次被迫動用預備金
國防預算支出通常分三大部門：「人員維持」、「作業維持」、「軍事投資」。如果國防部為了籌措購買武器（軍事投資）的費用，削減另外兩個範疇的支出，可能發生如何後果？
官兵的薪資是不能刪減的法定支出，然而在編列預算時，國防部在估計各階級官兵人數時，必定要比實際的人數更多一些，才不至於屆時無錢可發的窘境。當然，如果編列過多，根本沒有這些人，最後花不出去的錢過多，不但是浪費有限的預算資源，更可能遭審計單位質疑預算編列不當。
然而，近年國軍已經數度發生薪資預算編列不足，必須向行政院申請預備金的狀況，最近一次在去年11月。這種現象可以美其名曰，國軍招募成績超乎預期，却仍顯示當初將預算編列太緊，缺乏足夠的餘裕。
作業維持費長年偏低 落入「頭大身小」窘境
一般認為，三大國防支出的理想配比，應該是4：3：3，人員維持四成，軍事投資與作業維持六成。不過國軍長期以來，後兩者都偏低，導致人員維持費至今仍維持在45%以上。
作業維持費因為不像軍購一般動見觀瞻，也非如薪資般絕不能削減的法定支出，因此在預算不足時，易成為最先被開刀的對象。然而這也導致，國軍部隊長期在物資條件不佳的環境下運作。尤其近年國軍推動一系列裁軍，因為在中共的武嚇壓力下，沒人敢裁減第一線作戰單位，但對於輔助他們的支援、後勤單位，往往首當其衝，結果變成頭大身小的局面。
這種流弊的結果，就是部隊戰力在帳面上很壯觀，實際卻要打上不少折扣。因為從基層開始，就習慣以少報多，高層即使完全沒有對外欺騙之心，也未必能真正知道單位的正確數據。
受限預算，軍竹採購美國M1A2戰車就少買了輛載運戰車進行長途運輸的拖板車。 圖／美國陸軍檔案照
立委要求殺價 軍方只好在採購項目打折扣
在整體資源不足的情況下，軍方主事官員難免偏重看得見的軍事投資，相對忽視作業維持，產生的一項流弊，就是自認「頭過身就過」的心理。因此軍方在編列預算時，為了化解阻力，往往宣稱「先求有再求好」，結果可能永遠進不到「求好」階段。
舉例而言，立委或是基層民意，往往要求對美軍購時，軍方必須能夠殺價。然而實務上很難作到，只好把原本應該採購的項目打折扣，藉此降低預算總數。例如當年海軍向美國購買紀德級驅逐艦，為了配合立院要求降價的決議，只好不買足船上所需的標準二型防空飛彈。導致紀德級在我國服役初期，在相當一段時間之內，都面臨彈藥量不足的局面。
另外以M1A2戰車而言，軍方建案時設定的預算是405億元，沒想到美國政府（DSCA）公布批准售台108輛M1A2時，美方公告的全案總價却達20億美元，合新台幣600億元。當初的405億元，與600億元的落差實在太大，軍方又不可能因此少買幾輛戰車，只好從刪減全案中的支援裝備下手，例如載運戰車進行長途運輸的拖板車，實際採購量就不及美方願意出售的輛數。
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沱江級巡邏艦量產第一批，由21,8億元減為20.7億元。圖／聯合報系資料照片
【軍購錢坑3】
110年預算揭密
國防部「調頭寸」
也難補的千億大坑
110年度中央政府總預算的國防部預算書已送至立法院，行政院核賦3668億元給國防部，比109年核賦數字3580億，增加88億元。去年立院審查結果，刪減68億元，國防部109年度實際獲得法定預算為3512億元。
聯合報8月22日、23日獨家披露，依據國防部109年預算書所列，各項重大投資110年度預計付款額度，將比109年度增加476億元，預算僅增加88億元。就算其中有些計畫因為進度延宕，錢不可能如原計畫花出去，估計其中缺口仍近300億元。
國防部編製110年度預算時，不可能讓金額開天窗，勢必要將所有開銷總額，壓在3668億元。當時本報預測，只能採取兩種方法，一是大幅度延後各項軍購案的付款期程，二是削減國防支出中的其他範疇。
如今預算書出爐，開銷細項曝光，到底國防部是如何「調頭寸」的？
延後付款總金額 超過550億台幣
依據預算書顯示，110年度國軍各項裝備購案，實際核賦的數字，都低於去年規畫應付數字，總額落差達到550億元以上。
除了每項軍事投資都減少110年度應付款，將付款高峰往後延之外，明年度新增案的數量與金額，相對也不多。若以總金額新台幣50億元以上者，僅有重要營區智慧型警監系統，執行期程是109年度至114年度，109年仍屬機密預算，這次預算書才轉為公開項目。全案總金額128億元，110年編列23.6億元。
空軍司令部愛國者飛彈採購暨升級計畫，編列1791.4億元，原本執行期程是96年度至110年度，明年為最後一年，需付200.1億元。在110年度預算書却可發現，國防部7月22日發布國略建軍字第1090157026號令，修訂計畫期程，改至116年度結案，全案期程變成21年。
國防部指出，愛國者飛彈計畫展延目的是補充彈藥採購不足數，全案總金額不變，仍為1791.4億元。由於距離結案仍有6年，因此110年只編了534萬元。
向美國採購M1A2戰車案受外界矚目，110年度原編列72億預算降為編列58億。 圖／翻攝自美國國防部網站
陸軍M1A2戰車 明年延付14億元
在陸軍司令部所轄重大投資項目中，唯一明年付款數不變，維持原額度的，是國造雲豹裝甲車，編列56.1億元。
至於最受外界矚目的向美國採購M1A2戰車案，110年度原編列72億預算，降為編列58億。另外陸軍的幾項飛彈採購案，110年度付款金額，也都少於原先規畫。陸射天劍二型野戰防空飛彈6套，從23.8億減為18.8億。新式無線導引拖式反裝甲飛彈，明年付款從23.7億降為14.2億。標槍反裝甲飛彈，全案34.3億，明年額度由原訂8.4億減為3.2億。
海軍國造潛艦 明年緩付9.3億元
海軍的國造潛艦IDS案，第一艘原型艦經費是493.6億，蔡英文總統曾宣示114年成軍。110年度原訂付款114.5億元，實際核賦105.2億元，緩付額度9.3億元。
明年度實際付款金額，是先前規畫數一半以下的，包括劍龍級潛艦戰系升級（9.6億元降為4.8億元），採購刺針防空飛彈（9.9億元降為1.5億元）。
110年度結案的陸戰隊AAV-7兩棲突擊車，原訂應付的尾款是11.4億元，實際編列5.7億元。國防部解釋，全案依據實際應支價款，減列5.7億元。由於美國在台協會在臉書發文，提及台灣增購32輛AAV-7，難免令人懷疑，減列經費是否由於減少輛數。對此國防部與海軍都澄清，36輛並未減少。
新款方陣快砲採購案，明年度原計畫付款33.4億元，減為24.6億元。岸置機動雄風飛彈，由30.7億元降為23.7億元。沱江級巡邏艦量產第一批，由21,8億元減為20.7億元。兩棲船塢運輸艦（LPD），由10.1億元降至7.5億元。
海軍「三大案」延宕 明年緩付166億元
海軍新型飛彈巡防艦第一艘（245.5億元）、微型飛彈突擊艇（316.4億元），以及營建工程項目中的左營軍港第二港口擴建案（330.3億元），分別都因為發展進度延宕、主事者易人、當地居民抗爭掣肘等因素，遭遇嚴重的延宕。因此110年度應付金額大幅減少。
巡防艦原訂須付款90億元，明年實際僅編列6.4億元。飛彈突擊艇原訂編列23.6億元，實際僅編列1000萬元。左營軍港擴建案，原訂59.2億元，實際只編列200萬元的行政費用。
三大案延宕，讓國防部明年少付166.3億元，對於周轉大有幫助。
空軍司令部愛國者飛彈採購暨升級計畫，編列1791.4億元，原本執行期程是96年度至110年度，國防部修訂計畫期程改至116年度結案，愛國者飛彈彈試射畫面。圖／國防部提供
空軍F-16升級緩付66億 勇鷹成明年第一大案
空軍方面，除了將期程延長6年的愛國者飛彈案之外，總額1402億元的F-16A/B升級案，110年度原本應付款91.2億元，實際核賦25億元，緩付66.2億。
搭配F-16使用的新式偵照莢艙，原本明年度付款31.3億，實際編列10億，緩付21.3億。天弓三型防空飛彈，原本明年度付72.8億元，實際編列47.6億元，緩付25.2億元。
唯一付款期程按照原進度的，是國造勇鷹教練機，110年度仍為76.5億元。由於其他幾項計畫都大幅度緩付，因此變成空軍明年軍投第一大案。
至於增購F-16C/D Block70的290億元，因屬於特別預算，不在檢討之列。
軍投沒擠壓維持費？已緊縮到不能再減…
至於110年度國防預算的開銷配比，依據國防部隨預算書送交立法院的五年兵力整建計畫，人員維持、作業維持、軍事投資等三大範疇，分別為1696億元、996億元、976億元。至於109年的數字，分別為1662億元、958億元、960億元。
國防部110年度多獲得的88億元預算，人員維持增加34億元、作業維持增加38億元、軍事投資只增加16億元。先前外界所憂心，因為軍投大增而擠壓其他兩範疇開支的情況，似乎沒有發生。
如果回顧舊新聞，會發現近年國防部已經多次發生，因為官兵招募成績高於預期，或因頻繁起飛攔截中共軍機，導致必須動用第一第二預備金支應的狀況。換言之，國防部原本就已經把人員維持與作業維持的開銷，估計到不能更緊的地步。這兩個範疇的明年度金額上升，只能說是因應第一線的迫切需求，實在不能再少編了。
大部分投資案的付款進度都往後順延，是殘酷事實。除了少數減列案例之外，絕大多數的錢都還是要付。
110年軍投總額 將達1400億元天文數字
前陣子美方出售岸射魚叉飛彈、M142多管火箭、M109A6自走砲等新式裝備訊息，由於美國政府尚未對外公告，相關計畫仍在機密預算範圍，而且先僅編列金額不高的規畫費用。等到美方正式批准，這些計畫才會轉列公開。這些總金額超過1000億新台幣的新軍購案，此時才會進入付款高峰。
如果國軍各項投資案，都按照原先109年度預算書所載進程，那麼110年度的軍事投資總額，將達1400億元的天文數字。不管任何政黨執政，都不可能付得出來。
軍購榮景之下…越來越巨大的財務未爆彈
在蔡政府與川普政府的對作之下，國軍裝備的新陳代謝，一時呈現超級榮景。單就項目來說，著實令軍事迷鼓舞振奮。然而光環之下，却是愈來愈難以承受的財務壓力。即使蔡政府核撥軍費的額度，的確高於馬政府，但是預算的增加速度，仍然遠跟不上花錢額度的上升。
面對窘境，國防部所能做的，也就是揚湯止沸，把頭痛問題往後推。
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