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信任是聯合作戰成功的必要條件。各軍種與跨部會之間的信任將可確保聯戰機制於21世紀持續順利運作。

信任:有效聯合作戰的必要條件
Trust: The Sine Qua Non of Effective Joint Operations
取材/2017年第一季美國聯合部隊季刊(Joint Force Quarterly , 1st Quarter 2017)
●作者/Stanley A. Springer, John A. Schommer & Sean S. Jones
●譯者/李永悌
●審者/馬浩翔

作者簡介
美空軍上校Stanley A. Springer甫接任位於猶他州的希爾空軍基地奧格登空軍後勤綜合處第309飛機修護大隊長。
美海軍預備隊少將John A. Schommer為海軍軍事海運司令部(Military Sealift Command)副司令。
美空軍中校Sean S. Jones為聯合參謀部聯一人力暨人事署人員戰備處處長。
Reprint from Joint Force Quarterly with permission.

韋氏字典(Merriam-Webster)將信任(trust)一字定義為「確信依賴某人或某物的特性、能力、實力或事實。」學術文獻中則經常將信任定義為「願意面對險境。」1 而一項確實描寫軍事作戰行動不確定性的功能性定義,則將其稱為「涉及自身在處於風險狀況下,有信心預測他人動機的狀態。」2 這些定義皆可作為在聯合作戰背景下探討信心的起點。

美軍聯戰準則與重要立場文件中多次提及信任一詞。第1號聯戰出版品(Joint Publication 1),《美國武裝部隊準則》(Doctrine for the Armed Forces of the United States )以不同的方式將信任闡釋為:任務式指揮要素,並與軍方和其他武裝部隊及平民機構結合之成果。互信(mutual trust) 是指揮與管制的信條,可強化統一指揮與「增加聯合部隊指揮官的選項,並於情況許可時進一步提高彈性、敏捷性與主動採取行動的自由度。」3 聯戰準則認為信任是兵種專業的要素,並提到「信任與信心(confidence)對戰力的統一極為重要。」4

前美國參謀首長聯席會議主席鄧普西(Martin Dempsey)將軍,在描述其對聯合部隊全球整合作戰(Global Integrated Operations, GIO)的期待中指出,全球整合作戰將「善用聯合作戰當中人的因素,並在諸多特質當中……強調信任。」5 同樣地,鄧普西也在一項白皮書中肯定,信任是任務式指揮聯合構想的重要屬性。6 他的確提到了「建立與部屬及夥伴的信任,可謂指揮官會採取之最重要行動。鑑於對縮短競爭性決策週期的預期需求,2020年聯合部隊(Joint Force 2020)的作戰行動速度,顯然將端賴信任程度的高低而變化。」7

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互信為指揮之信條,可強化戰力之 統一,係各兵種專業之要素。(Source: USMC/Anthony Leite)

信任,看來是聯合作戰的基本要素。換言之,信任可被視為聯合作戰成功的必要條件,而未來在作戰中與日俱增的複雜性,將進一步深化此構想的中心意涵。信任對聯合作戰的價值似乎有兩種形式:人際與跨組織。鄧普西將軍對於信任在任務式指揮構想下所具價值大感欣慰,特別是當他論及「建立與下屬及夥伴間的信任」時,更暗示了這兩種形式的價值。8 從指揮官角度觀之,無論是在個人層級或與部屬和長官之間,以及較為錯綜複雜層級,像是與民眾及組織等合作夥伴之間, 都須有信任存在。「小型軍事小組中的信任感」(Trust in Small Military Teams)研究,將這兩項構想稱為以個人為基礎的信任以及以類別為基礎的信任。以個人為基礎的信任,係「基於與已知人士的直接互動,而直接信任該人士的觀點」;反之,以類別為基礎的信任,係當一個人認為對方屬於其所信任的組織或一群人。9

在衝突的嚴峻考驗中,各軍種與跨部會間的信任,已成為聯合作戰統一作為與行動成功的必要條件,亦即不能將在伊拉克與阿富汗戰爭期間產生的信任關係視為理所當然,特別是在新挑戰不斷出現的當下。

21世紀聯合作戰的效能,將有賴於維持並改善聯合部隊內部的信任,同時擴大聯合─跨部會行動的關係,俾使各類可能衝突的因應作為與行動得以統一。

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2011年1月,美空軍空降救援部隊與位於美國西岸的美海軍陸海空三棲小組成員,於美陸戰隊夏威夷基地進行自由落下傘訓時,自空軍C-17運輸機的跳板躍下。(Source: USMC/Reece E. Lodder)


聯合作戰史上的信任

成功的聯合與統一行動活動,係以人際甚至跨組織信任為基礎,在美軍歷史上俯拾可見。華盛頓(G eorge Washing-to n) 在約克鎮戰役(Bat tle of Yorktown)的勝利,與其和法國指揮官羅尚博(Rochambeau)將軍及格拉斯(Francois- Joseph de Grasse)將軍間的相互信任有很大關係。對美國內戰聯邦軍(U nion) 甚為重要的維克斯堡戰役(Vicksburg campaign,1862–1863),打下勝仗的基石是密西西比河中隊(Mississippi River Squadron)指揮官海軍少將波特(David Dixon Porter)與格蘭特(Ulysses S. Grant)將軍, 以及薛爾曼(Willia m T. Sher-man)將軍之間的良好關係。的確,格蘭特取代麥克利蘭(John McClernand)少將,接掌維克斯堡的主要作戰指揮權,係因某種程度上美海軍不信任麥克利蘭。10 第二次世界大戰時尼米茲(Chester Nimitz)將軍與麥克阿瑟(Douglas MacArthur)將軍領導太平洋跳島戰役,兩人最初曾對此戰略抱持懷疑態度,但大多遵循其基本原則,而隨著各軍種幹部、組織與人員瞭解戰爭事務與相互信任,成效便逐漸獲得改善。此外在歐洲戰區, 美陸軍航空隊的蓋沙達(Elwood R. “Pete” Quesada)將軍與其所屬將領,尤其是布萊德雷(Omar Bradley),更打造出信任與信心的關係;此舉大為改善了空中與地面部隊間的戰術關係,並奠定諾曼第戰役成功的基礎。11

相互信任與信心的關係往往可促成軍方─跨部會合作。第二次塞米諾印地安(Second Sem- inole Indian War)戰爭期間,前身為水陸關稅隊(Revenue-Marine) 的美國財政部海關緝私船局(Revenue Cutter Service),曾協助塞米諾印地安戰爭中的陸軍與海軍,並且參與了19世紀其他的戰爭。12 而後到了20世紀, 美國─越南共和國民事作業暨改革發展支援(U. S .–Repub- lic of Vietnam Civil Operations and Revolutionary Development Support)計畫,將兩國軍方與民事單位結合為單一且統一作為, 試圖於南越制服許多曾抵制綏靖行動的地區。儘管該計畫3年後因戰爭進入尾聲無疾而終, 其統一的軍民架構讓數項權力工具,以共同目標進行創新,並能運用戰爭的戰術與作戰層級。儘管有這些結果各有不同,若無促進相互信心的準則或法律架構,則任何聯合與統一作戰的成功,將僅能依靠領導者逐一建立其自身與組織間的信任─往往在槍林彈雨與錯失良機的情況之下進行。

另一方面,美國歷史上亦有為數不少的失敗案例,可歸咎於軍種間以及軍種與跨部會間的系統性信任問題。美國內戰期間,「當聯邦軍陸軍與海軍軍官設法進行有效合作時,聯邦軍通常可獲致成功;而雙方不合作時則往往導致失敗且結果令人失望。」13 聯邦軍攻擊亨利堡(Fort Henry)期間, 以海軍少將富特(Andrew Foote)與格蘭特將軍之間的良好工作關係為例,格蘭特的部隊進行陸上攻擊,而富特的特遣隊則自田納西河(Tennessee River)進行攻擊。14 19世紀的軍方─跨部會關係亦處境艱難。也就是說,印地安事務局(B ureau of Indian Affairs)與陸軍雙方當年似乎常在協調實施印地安政策的行動時互相找碴。美西戰爭(Spanish-American War)期間的加勒比海作戰(Ca- ribbean operations)時,美陸軍與海軍因普遍缺乏互信與信心而導致協調不良,促使陸海軍聯合委員會(Joint Army and Navy Board)於1903年成立; 惟該單位並未有法定權力,而在戰爭的各個層級,聯合作戰仍須仰賴指揮官層級,並且以個人為基礎的信任。最後,儘管第二次世界大戰的聯合,甚至是統一作戰相當成功,然而在這次全球作戰中培養的信任,並未繼續成為戰後行動的體系特質。

1945年後直至1980年代之間,美軍各軍種在預算與任務上的長期競爭,對組織間信任情況的改善毫無助益。因此,聯合作戰與統一行動的效力,視作戰行動的狀況而各有不同。新成立於1947年的美國防部及國家安全會議,建立了保障20世紀下半葉統一行動的法律架構。這也就是說,惟有重大的阻力才能減緩改善平戰時期政府統一效能的作為。儘管國家安全會議在協調高階跨部會決策時的效用日增,然而演進的速度極為緩慢,並未統合所有部會,而且不一定能促進戰區層級以及其下軍方與跨部會之間的互信與信心。

當然,美國並未放棄以聯合與統一作戰作為基本規則。事實上美軍有獨立的改良式聯戰作為(jointness),包括在韓國與越南的各個戰役,以及美空軍與陸軍於1970及1980年代的空地作戰(AirLand Battle)構想。不過這些步驟需透過政策來改善統一行動,而個人與組織間以類別為基礎的信任制度化進程,卻從未被採納。鷹爪行動(Operation Eagle Claw,1980年一場在伊朗營救美國人質失敗的行動)與急怒行動(Operation Ur- gent Fury,1983年入侵格瑞那達)充分說明了這些問題。1986年頒布的高華德─尼可斯國防重組法案(Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986,以下簡稱高尼法案) 試圖緩和這些聯合作戰的挑戰,幾乎順勢改善了國家安全會議體系主導下,成長遲緩的軍方─ 跨部會合作。

高尼法案說明了結構性信任深植於美國防部內,且較少程度深入軍方與跨部會之間的新時代。依據此一具指標意義的法案,聯合部隊的計畫與作戰管制權從軍種司令轉移至作戰司令。該法案亦重整聯合參謀部,促進各軍種部隊的作業互通能力,進一步強化單一統一作戰司令指揮下的聯合作戰力。最後,隨著法案生效,各軍種間(隨之進行的聯合作戰)的跨組織信任漸有改善。之後,隨著聯合作戰在美國防部內部更加系統 化,並且由於明確的指揮系統促成自戰區至戰術 層級的跨部會合作,軍方與跨部會之間的互信與信心似乎因而改善。自1980年代後期起,包括正義之師(Just Cause)、沙漠風暴(Desert Storm )、盟軍(Allied Force )等諸多作戰行動、為數眾多的人道救援任務,以及持久自由(Enduring Freedom )與伊拉克自由(Iraqi Freedom )等行動初期,皆逐漸顯示聯合部隊進行統一行動的能力與日俱增。

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成功的聯合行動,係以人際、跨組織信任為基礎,在歷史上俯拾可見。(Source: Georgia National Guard/William Carraway)


當今聯合部隊的信任議題

隨著在21世紀初展開的阿富汗與伊拉克軍事作戰行動,信任關係的壓力亦隨之而來。個人與跨組織信任問題變得愈來愈明顯。無論歸咎於部隊承受長達十年的作戰壓力、不斷變化的文化規範或是其他因素,信任與美軍整體表現的降低似乎始終關係密切。

信任問題似乎普遍存在於當前的美軍聯合部隊。報紙中充斥著有關不良幹部的報導,而留職調查中則提到了「高階將領普遍缺乏信任」或軍官團中的誠信問題。15 同時,嚴重的性侵害問題更破壞了各軍種單位的內部信任,同時使國會與軍方將領間的關係益形緊張。由於多年來軍方的性侵害報告屢見不鮮,政治領袖主張不再將此類案件交由軍事指揮官管制,因據稱受害者「不信任指揮系統」。16 這或許顯示部分成員已對軍事審判體系解決此種嚴重犯罪的能力失去信心。

當然,美國防部已致力解決前述所有問題,往往成果有限,除了歸咎於問題數量倍增外,而且為了想出解決方案,也讓高階將領傷透腦筋。的確,高階將領與指揮官正耗費大量資源,窮於應付前述信任問題對聯戰效能與統一行動帶來的負面影響。前美陸軍參謀長歐迪諾(Raymond Odierno)將軍在對陸軍的「初步構想」中宣揚,信任係「陸軍光榮專業的基石」。17 2015年《美國國家軍事戰略》亦推動信任運動,強調相互尊重與解決包括性侵害等重大問題。18 因此,以強制性訓練、研討會、新方案與視察等方式減輕各種內部信任問題,似乎已取代作戰而成為作戰部隊的重點。然而美軍的努力是否真能奏效,或甚至聯合部隊是否瞭解如何處理其挑戰,目前仍不得而知。的確,一項研究指出美陸軍內部仍存有數項信任威脅,並觀察到幹部對此主題缺乏瞭解,進而妨礙其與部屬有效討論此項主題的能力。19

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2014年9月訓練演習期間,美國海上特種作戰部隊在尼米茲級航艦華盛頓號(USS George Washington)上進行任務準備。(Source: USN/Everett Allen)


展望未來,由於美軍未來10年內,可能面臨1兆美元的國防預算刪減,美國防部將被迫就兵力結構規模與資源優先順序等,作出艱難的決策。人員作為最重要且最昂貴的資產,在財政嚴峻的環境中往往先受其害。隨著資源日漸吃緊且資源競爭愈演愈烈,人事支援計畫將被視為可輕易完成的任務。各軍種在檢討現代武器與人事支援間的平衡時,將會提高危害部隊士氣的風險。此種不可預期的環境恐將導致軍事人員質疑,是否能信任組織在行事時考量其最大利益。20 若軍事人員對軍事體制失去信任與信心,則對組織的承諾將隨同聯合作戰的戰備整備而逐漸消退。

同樣地,軍種間的競爭與隨之而來的跨組織信任降低亦開始出現。美國在阿富汗與伊拉克戰後15年重整軍隊,人力減少與預算限制已引發軍種間相互競爭;此種競爭一直存在,只是或多或少會因面對共同敵人,以及有無來自國會的大量應變行動經費而有所消長。例如,美陸軍與空軍在空中密接支援方面的長期爭執,在反恐戰爭後期一觸即發, 並且在2007年對無人飛行載具支援的爭執,也曾短暫地浮上檯面。此一問題在目前預算緊縮的狀況下又再度浮現,其中有某篇文章的作者提到,美陸軍飛行軍官不認為空軍在運用掠奪者(Predator)與死神(Reaper)無人機時,能回應地面部隊的需要。21

派里(Mark Perry)在《政治新聞網》(Politico )的文章中詳細提及,軍種間競爭與缺乏信任的情況亦擴及至戰略層級。特別是派里談及空海整體戰(Air- Sea Battle)準則─該準則已成為2010年五角大廈的政策─ 公布後成為美空軍與海軍於太平洋地區的主要戰略,以整合能力與確保行動自由,對抗諸如中共等潛在敵人。美陸軍隨後瞭解到,這項新準則意味著戰爭後陸軍重整的預算經費較低,這造成陸軍參謀長與其他軍種參謀長之間的關係降到冰點。22 換言之,各軍種或多或少在試圖對付下一個敵人的同時,卻正耗費時間與資源於不斷削弱可鞏固未來聯合部隊的跨組織信任。

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跨組織信任問題衍生自軍種競爭,美軍已將該議題重要性提升為戰略層級 。 (Source: U.S. Air National Guard /Ashleigh S. Pavelek)


建議

美國聯合作戰史清楚說明,信任在確保聯合作戰行動統一時,發揮了重要作用。鑑於21世紀戰爭與各軍種的特性已有所改變,本文提出以下建議以重建此種信任關係。

首先,美軍各軍種必須持續培養擅長建立人際與跨組織信任的幹部,並評估其建立信任的績效。當然,指揮官必須在其組織內部灌輸對內,且以個人為基礎的信任,俾於戰場內外獲取作戰優勢。然而,這些幹部亦應瞭解信任在聯合作戰發揮的作用,確保其人員與組織透過增進與其他聯合部隊之間信任的方式執行任務。事實上這項建議並非前所未聞,而是任務式指揮的核心構想,並已確立為「理想幹部的特質」(De- sired Leader Attribute)。23 惟本文提出的全新建議,由各軍種記錄指揮官建立對內及對外信任的能力。

其次,各層級專業軍事教育課程應強調信任主題。儘管指揮官已為其組織設定方向,在教育陸、海、空及陸戰隊官兵有關信任對成功聯合行動的價值時,亦應將此構想注入美軍軍力基礎。這就是說要在軍事教育訓練計劃中加倍努力,整合且擴充跨部會人才,強調信任的重要性,因為信任是未來統一行動的基礎。建立有能力統一21世紀戰場行動的政府,端賴軍方與跨部會之間的絕對互信,而專業的軍事教育體系應澈底促成此一願景。

第三,正如2015年《美國國家軍事戰略》提及,聯合參謀部應持續發展並擴大其「信任運動」,俾應付聯合部隊內部的潛在挑戰。透過強調相互尊重,美國將擁有更符合戰備且更有彈性的聯合部隊。在理想狀況下,這項運動應可找出重要的指導原則與政策,俾促進聯合部隊人際或跨組織信任的政策與計畫形成。這項全面性運動應可促進三軍部隊、跨部會及其他夥伴間的信任,加強作業互通能力與相互依賴。此外,此活動在某種程度上應可發揮守門員的作用,確保美軍不放棄建立當今聯合部隊早已維持成效良好的程序。例如在充滿經濟挑戰時期,這項活動將提醒領導者規模龐大、要價昂貴的聯合演習重要性,因其已有效讓各世代軍事人員及其盟友,在奔赴戰場前學習如何共同生活、信任與奮鬥。

第四,高階將領應持續推動維持全志願役部隊的政策與計畫,此為美軍獨一無二的優勢。越戰期間與戰後美國民眾對軍方的信任降到有史以來的最低點。許多應徵召服役者不想在歸國後服役,並且面對充滿敵意的環境。全志願役部隊則改變了這一切。透過建立信任與保持對現有軍事人員及其眷屬的忠誠,美軍將啟發新一代聯戰領導幹部投入軍旅為國服務。藉由照顧目前的美軍眷屬,將可確保未來聯合部隊的成功發展。這些以信任為基礎而實施的政策與計畫,在整個軍旅生涯─自開始服役至轉換跑道重新融入平民生活為止─給予軍眷支援。照顧軍眷的成效不僅能建立官兵們的信任,亦應可增進美國民眾的信任。

信任是促成有效聯合作戰的潤滑劑。無論是人際或跨組織之間,沒有信任就會產生摩擦。但有了信任,即可確保聯戰機制在進入21世紀後仍能順利運作。

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2013年4月,美海軍航艦雷根號(USS Ronald Reagan)艦長於北島海軍航空站(Naval Air Station North Island)性侵害防治5,000公尺路跑活動(Stomp Out Sexual Assault 5k run)時,對該艦官兵講話。(Source: USN/Omar Powell)


註釋

1.Roger C. Mayer and James H. Davis, “An Integrative Model of Organizational Trust,” Academy of Manage- ment Review 20, no. 3 (1995).

2.Susan Diane Boon and John G. Holmes, “The Dynam- ics of Interpersonal Trust: Resolving Uncertainty in the Face of Risk,” in Cooperation and Prosocial Behaviour, ed. Robert A. Hinde and Jo Groebel (New York: Cam- bridge University Press, 1991).

3.Joint Publication (JP) 1-0, Doctrine for the Armed Forces of the United States (Washington, DC: The Joint Staff, 2013).

4.Ibid.

5.Capstone Concept for Joint Operations: Joint Force 2020 (Washington, DC: The Joint Staff, 2012).

6.JP 3-0, Joint Operations (Washington, DC: The Joint Staff, 2011).

7.Chairman of the Joint Chiefs of Staff (CJCS), Mission Command White Paper (Washington, DC: The Joint Staff, 2012); Stephen M.R. Covey, The Speed of Trust: The One Thing That Changes Everything (New York: The Free Press, 2006).

8.Ibid.

9.Barbara D. Adams and Robert D.G. Webb, “Trust in Small Military Teams,” report, Defence and Civil Insti- tute of Environmental Medicine (Canada), Humansys- tems Incorporated, 2003, available at .

10.Joint Military Operations Historical Collections (Wash- ington, DC: The Joint Staff, 1997).

11.Thomas Hughes, Overlord: General Pete Quesada and the Triumph of Tactical Air Power in World War II (New York: The Free Press, 1995).

12.John Missall and Mary Lou Missall, The Seminole Wars: America’s Longest Indian Conflict (Gainesville: Univer- sity Press of Florida, 2004).

13.Aaron Sheehan-Dean, ed., Struggle for a Vast Future: The American Civil War (Oxford, UK: Osprey Publish-ing, 2006).

14.Ibid.

15.Leonard Wong and Stephen J. Gerras, Lying to Our- selves: Dishonesty in the Army Profession (Carlisle, PA: Strategic Studies Institute, 2015); Kris Osborn, “Navy Survey: Sailors Unhappy, Don’t Trust Brass,” Military. com, September 4, 2014, available at .

16.Laura Bassett, “Gillibrand’s Military Sexual Assault Reform Fails in the Senate,” Huffington Post, March 6, 2014, available at <www.huffingtonpost.com/2014/03/06/ gillibrands-military-sexual-assault_n_4913108.html>.

17.Raymond T. Odierno, “Initial Thoughts─Chief of Staff,
U.S. Army,” September 7, 2011, available at .

18.The National Military Strategy of the United States of America (Washington, DC: The Joint Staff, 2015), avail- able at <www.jcs.mil/Portals/36/Documents/Publica- tions/2015_National_Military_Strategy.pdf>.

19.Charles Allen and William Braun, “Trust: Implications for the Army Profession,” Military Review, September– October 2013.

20.Adams and Webb.

21.Stew Magnuson, “Army to Air Force: We Won’t Give Up Our Surveillance Aircraft,” National Defense Magazine, February 2010, available at .

22.Mark Perry, “The Pentagon’s Fight Over Fighting Chi- na,” Politico.com, July–August 2015, available at .

23.CJCS Instruction 1800.01E, Officer Professional Mili- tary Education Policy (Washington, DC: The Joint Staff, 2015/5/29).

本文出處:
https://www.mnd.gov.tw/PublishMPBook.aspx?a=1&title=軍事刊物&SelectStyle=軍事期刊

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