國軍的長期陋習在於往往有錢來妝點門面，卻老是斤斤計較部隊的訓練費用。（照片提供：總統府）
紀永添專欄：增加的國防預算可以用來做什麼
紀永添 ※作者為軍事研究者
2017年11月17日 上報
近幾年來，台灣的國防預算一直未達GDP的3%，但台灣卻又長期面臨中國的強大武力威脅，再加上全面推動募兵制而導致人力不足的問題，讓長期關心台灣國防能力的專家學者與友邦們紛紛引以為憂。特別是美國主管亞太事務的官員們也多次呼籲台灣政府應該正視這個問題，建議立即增加國防預算，以建立更有遏阻力的國軍部隊來防止中國解放軍蠢動，否則台灣越來越孱弱的國防能力，將會助長中國武力犯台的決心。而這也讓蔡英文總統在不久前過境夏威夷時，宣布將以每年成長2%的速度，逐步增加國防預算，並且會以編列特別預算的方式來處理重大軍購案。
未達GDP3%有結構因素
雖然說這些專家學者與美國官員們所提出的問題並非無的放矢，台灣政府的確應該要積極回應並處理這個問題，但台灣的國防預算長期未達GDP的3%，是有很多的因素所形成的。其中一個很關鍵的原因在於台灣受困於中國的壓力，武器來源受到極大的限制，以美國為主的西方國家在出售武器裝備給台灣時，莫不設下重重限制，因此台灣就算已經編列了預算，也不一定能夠獲得美國等國家的武器外銷許可，或是同意出售的武器並不是台灣所真正需要的。這就導致台灣外購武器的過程往往是一波三折，經常要等待國際情勢許可，才能有所進展。因為這樣的情況實在屢見不鮮，所以長期以來，台灣已經習慣以特別預算的方式來處理重大軍購案，也就是在重大軍購案在尚未確定之前，不會先編入國防預算中，而要等到最後真正不會變卦時，才以特別預算的方式來處理。
所以若計入台灣進行重大軍購案的特別預算，與隱藏在各部會下給予現役與退役軍人的各種福利與補助，其實台灣在整體國防支出上的花費，並沒有表面數字上這麼低。不過雖然如此，台灣所面臨的軍事威脅遠非其他承平國家可比，在考慮台灣的特殊處境後，目前的國防預算規模的確是不足以應付威脅。
當「人員維持」費用因募兵制而增加，但整體的國防預算並沒有隨之成長時，壓縮到的當然就是「作業維持」與「軍事投資」。（攝影：葉信菉）
特別是採取募兵制以後，人事成本會大幅增加，而國防預算一般來說分成三大類，包括「人員維持」、「作業維持」與「軍事投資」，其中的「人員維持」簡單來說就是士官兵們的薪俸支出，「作業維持」是日常訓練與行政的各種花費，「軍事投資」則是購買新裝備與武器的費用，當「人員維持」費用因募兵制而增加，但整體的國防預算並沒有隨之成長時，壓縮到的當然就是「作業維持」與「軍事投資」，也就是部隊的日常訓練與武器更新，而這勢必會嚴重影響台灣的防衛能力。
增加國防預算是共識
因此增加國防預算是刻不容緩的問題，這幾乎已經是共識，問題在於要如何增加國防預算，才能有效達成強化國防的目標。目前國軍面臨的三大迫切問題，第一是採取募兵制以後，招募成效不佳，導致員額短缺。第二在於基層部隊的作戰訓練長期不足，無法有效形成戰力。第三在武器裝備極度仰賴外購，但在中國的壓力下，每每受制於人。所以台灣要增加國防預算，應該要針對這三大問題，對症下藥，集中資源，徹底改善這些弊病，而不是只為應付美國與輿論的壓力，漫無目的，盲目調高，浪費民脂民膏。
就以調高募兵制的薪資福利，以吸引人才加入國軍這件事來說。目前的關鍵問題還是在於最辛苦的基層戰鬥部隊的薪水並沒有特別高，雖然行政院為了解決基層戰鬥部隊缺額嚴重的問題，曾幾次增加戰鬥加給，並擴大適用範圍，但薪資的差距仍然有限，導致服役的士官兵們沒有意願選擇到基層戰鬥部隊服役，更談不上要吸引外界人材。要解決這個問題，在增加國防預算時，在「人員維持」的這一部份，應該特別加重給予基層戰鬥部隊的薪水福利，特別是更為辛苦的少數精銳特種部隊，與表現良好又願意長期留營服役的專業軍士官，以形成有吸引力的薪資差距，而非一視同仁的進行調整，好徹底改善目前國軍人力結構的問題。
同時就目前基層軍官短缺的問題，國軍應該揚棄過去只重視官校正期班出身軍官的思維，擴大來源，重視大學儲備軍官訓練團（ROTC）與專業軍官班的招募，除了將新增的國防預算投入基層軍官的薪資福利外，更重要的是要拿掉對非官校正期班軍官的隱型升遷限制，改變目前將這幾個來源的基層軍官當成短期預備役軍官的態度，而讓不同來源的軍官能有機會在軍中長期發展。這不止有助於改善目前基層軍官短缺的問題，更重的是有不同管道培訓出來的軍官，也能將不同的新思維帶入軍中，有助於改善軍方長年封閉僵化的體制。讓不同來源的軍官形成良性競爭，用人唯才，才是從根本改善基層軍官素質的方法。
至於國軍部隊訓練不足的問題更是陳疴弊病，光是從陸軍基層部隊的打靶射擊訓練就可一葉知秋，就目前少到可憐的實彈射擊次數，連能否訓練出一個合格的步槍兵都令人質疑。而說到底會有這樣的問題，在於部隊訓練一定會有耗損，無論是子彈、油料、零件、耗材等都很花錢，當訓練經費不足時，基層部隊的主官就算有願意加強訓練，也是巧婦難為無米之炊。
歸零射擊靶紙還要自己印
但國軍的長期陋習在於往往有錢來妝點門面，卻老是斤斤計較部隊的訓練費用，有經費去印製沒有人想看的精美文宣品，卻連歸零射擊的靶紙都要負責的士官自己去印。這樣的情況是越往基層越嚴重，只重視表面與形式，卻無視於基礎訓練的重要性，絕對是國軍士氣低落的最關鍵原因，因為只會處處造假以應付上級檢查的部隊，絕對不可能培養出任何榮譽感與向心力。
要解決這個問題，除了要增加訓練經費外，最重要的還是部隊各級主官的態度與整體國軍的風氣。因此在增加國防預算時，應該進一步明定這其中的部隊訓練經費比例，並嚴禁挪用。
基層部隊的考核，應該以部隊的真正訓練情況為重點，以鼓勵基層部隊落實訓練。（攝影：李隆揆）
對於基層部隊的考核，也不要再以表面形式為標準，而應該以部隊的真正訓練情況為重點，以鼓勵基層部隊落實訓練。不然以之前監察院的調查報告來看，國軍裝甲部隊的營外訓練時數如此之低，就算真的外購新型主力戰車，一樣沒有辦法形成任何戰力。國軍應該要明白，真正要落實訓練絕對是非常花錢的，目前編列的訓練預算遠遠不夠，會多年來都看似沒有問題，那是欺上瞞下的結果，更是退役軍士官們對國軍失望、沒有信心、覺得國軍一無是處的原因，這才是國軍最大且最迫切的危機，若不改善，即使招募到更多人、購買更多新武器，也是於事無補。
畫大餅反影響武器更新計畫
而「軍事投資」上的問題，則牽扯到更多的層面，雖然說想要擺脫過去長期仰賴從國外採購武器的窘境，關鍵在推動「國防自主」，但一來現代化的先進武器極為精密，除了美俄等大國外，一般國家是絕對無法全部自己研發製造的，二來從最近海軍採購新型獵雷艦所爆發的弊案來看，也已經使「國艦國造」的政策蒙上了一層陰影。再者，美國一方面不斷要求台灣增加國防預算以遏阻中國，但同時又不願意出售關鍵性的先進武器給台灣，也難免讓台灣社會出現美國是為了要傾銷舊型武器給台灣，才不斷要求台灣增加國防預算的質疑。加上台灣受制於中國的打壓，鮮少有其它的武器來源選擇，缺少談判籌碼，因此很難像別國一樣在採購武器時能一併要求簽署技術轉移協議，或要求在地組裝生產，以節省經費並扶植國內產業，而這無形中也讓台灣採購武器的成本變高許多。
面對這樣的諸多困境，台灣想要推動國防自主，就要採取務實有效的策略，妥善運用新增加的國防預算，而非畫出無法實現的大餅。其中最當務之急，就是近年來有一些已經敲定的軍購案或後續的採購案，都因為人員維持費用的增加而遭到排擠，導致出現暫緩或中止的情況，這也讓許多武器的零附件與耗材補充，都只能維持在最低的採購量，不止打亂國軍的武器更新計畫，更影響武器的妥善率與部隊訓練，特別是零附件與耗材的補充最不受重視，被排擠的最嚴重，影響部隊的戰力甚鉅，必需要儘速解決。
除此之外，也可以嘗試將新增於軍事投資的國防預算設下限制，明定要有一定比例的預算必需要用於研發、自製、採購國產武器。而研發自製武器的方向，應該選定「有未來發展性」、「戰略重要性」、與「不對稱作戰能力」的關鍵武器，除已開始進行的國造潛艦、新型戰機外，如水雷系統、空中加油系統、具攻擊能力的無人機、射程更遠的攻陸型武器與網路資訊戰能力，都是可以重點投資發展的項目。
具攻擊能力的無人機、射程更遠的攻陸型武器與網路資訊戰能力，都是可以重點投資發展的項目。（國防部提供）
這一方面除了在關鍵性的武器上可以避免受制於人，以增加自身的談判籌碼外，另一方面白紙黑字明定固定比例的新增國防預算，將強制投入台灣的國防產業，也能迫使有意搶食這塊大餅的國外廠商，協助去推動技術轉移計畫。目前政府已在推動「振興國防產業條例」以邁向國防自主，很希望能法案內容能考慮到如何妥善國防預算以引進國外技術，逐步扶植台灣的國防產業。
最好的國防投資是鎖在倉庫裡的武器
不過最重要的是還是國軍的採購、驗收、稽核、監察系統必需要徹底整頓，以杜絕目前採購國造武器，幾乎「無案不弊」的問題。從之前的雲豹裝甲車案到最近的海軍獵雷艦案，層出不窮的問題已經證明目前國軍的採購、驗收、稽核、監察系統是很有問題的。一件又一件的弊案不止重創國軍的形象，也讓國人對國防自主失去信心，政府面對國軍的諸多弊案，是否有痛下決心徹底整頓的決心，恐怕也是國人能否長期支持逐步增加國防預算的重要關鍵。
過去的國防預算往往淪為各軍種搶食的大餅，主事者習慣依軍種比例來分配預算款項，而非依照未來的作戰需求與發展目標來妥善分配國防資源。其結果就是最需要發展的項目往往苦等不到足夠經費，但拿到過多資源的單位，則為了消化預算而推出各種五花八門的專案，這種例子屢見不鮮。因此未來要逐年增加國防預算時，一定要避免再出現這樣的情況，基層作戰部隊官兵的薪資福利、日常作戰訓練的經費、國防自主的持續推動，才是目前國軍的當務之急，新增的國防預算一定要集中注挹在這幾個地方，避免濫用，不要再以「妥善公平分配」為名，行分食預算之實。
俗話說最好的國防投資就是鎖在倉庫裡的武器，一語道盡國防預算的特殊性。國防支出多數沒有任何產值，也對社會大眾的生活沒有什麼正面幫助，是萬不得已的選擇，是為了保護國家安全而不得不為的必要之惡，也因此在增加國防預算時必需要格外謹慎，避免陷入軍備競賽，甚至是窮兵黷武的陷阱。
蔡英文政府宣稱以每年2%的速度逐年增加國防預算，是相對穩健的辦法，不一步到位，一方面能減輕政府的負擔，一方面也可以每年追踪新增加的國防預算是否有達到預期的目標，至於承諾重大軍售案仍會以特別預算因應，那也是台灣在目前情況下不得不為的方法，只能期望台灣在蔡英文政府的努力下，能厚植國防產業，逐漸掌握國防自主權，慢慢擺脫處處仰賴他國的困境。
本文出處：http://www.upmedia.mg/news_info.php?SerialNo=28976
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