圖為我國海軍陸戰隊。 圖／路透社
恢復徵兵制？
全民皆兵的代價，
台灣準備好了嗎？
25 Dec, 2019 聯合報 鳴人堂 王臻明
在任內推動國軍轉型為全募兵制的前國防部長高華柱先生日前表示，如果要恢復徵兵制，那役期最少要延長成2年，若是像過去一樣役期只有1年、甚至因軍訓時數減免而只剩下10個月，那根本無法訓練出一個熟練的士兵，基層部隊將毫無戰力可言。
高華柱先生的看法是老成謀國之言，直指過去徵兵制末期的國軍弊病。不過當時義務役的役期會從1年10個月不斷縮短到剩下1年，除了政治的因素外，最關鍵的原因是台灣的三次裁軍，可以說是國軍進行改革轉型的結果。若我們要進一步討論台灣的兵役制度問題，就需要先瞭解一下這段背景。
役期不斷縮短的結構性問題
簡單來說，過去因為要「反攻大陸」，而維持著60萬大軍左右的規模，國家財政負擔沉重，人事費用就占掉大半的國防預算。因此國軍改革的第一步就是進行精實案、精進案、精粹案的三次裁軍，在最後的精粹案結束以後，國軍的員額只剩下21萬5千人。
再加上當時國軍進一步加強募兵，希望招募更多的志願役士官兵入營服役，培養專業人材，導致空軍、海軍、陸軍航空隊與飛彈部隊等專業兵種的志願役人員，已經快接近編制人數的一半。讓每年可以釋出給義務役士兵入伍服役的員額越來越少，結果就是造成入伍大塞車，等兵單成為當時的重大民怨。
因此，在大幅縮短役期前的役政問題，並不是兵源太少，反而是等待入伍服役的役男太多。即使在出生率創下新低的2018年，台灣一年仍然有18萬以上的新生兒，在此之前的各年度還常常超過20萬人；換言之，每年平均有超過10萬人的役男要入伍服役。
在此前提下，如果繼續維持1年10個月的役期，以及國軍21萬5千人的固定員額不變，又要加強招募志願役士官兵加入技術兵種，並鼓勵長留久用，那國軍部隊絕對無法消化那麼多的役男。
要解決這個問題的方法有兩個，一個就是縮短役期，而另一個就是擴大役男轉服替代役。
因此當時的役期從原本的1年10個月開始不斷縮短，直到最後剩下1年，大家也開始在各公家機關、社福機構、學校、圖書館看到許多替代役男協助處理行政事務。但其實這兩種解決方案都有非常負面的問題，最終逼使台灣的兵役制度不得不進行全面改革。
在大幅縮短役期前的役政問題，並不是兵源太少，反而是等待入伍服役的役男太多。 圖／路透社
徵兵制並不便宜
縮短役期導致義務役士兵的訓練不足，役期剩下1年很難訓練出一個成熟的士兵。
此外，基層部隊的流動率太高，新兵報到後沒多久，根本還未熟悉自身業務與武器操作，馬上就要退伍了，難以進行演習與訓練。而大批的役男轉服替代役，非常浪費寶貴的人力與國家資源。替代役男們一樣要吃飯、要穿制服、要有住的地方、有行政管理的成本、跟義務役士兵領一樣多的薪水，但卻未受過任何的軍事訓練，其作戰能力是「零」。
一個義務役士兵的薪水大約是6千多元，而一個志願役士兵的薪水大約是3萬多元，感覺上一個義務役士兵只領五分之一左右的薪水。但問題在於，為了維護徵兵制的公平性，國家要負擔大批的替代役支出，每一個替代役男又領走五分之一的薪水，而吃飯、制服、住宿等各種支出卻不能只有五分之一，難道你能叫替代役男只吃五分之一的便當嗎？
若說募兵制最重要的是「薪水」，那徵兵制最重要的就是「公平」，也就是每一個役男除非有特殊的理由，不然都要入伍服役。
是以，採用募兵制時，需要多少人力便招募多少人員，但採用徵兵制時，所有符合入伍資格的役男都一定要入伍服役。在比較兩個制度的優劣時，不能單純只看到義務役士兵只領五分之一左右的薪水，要連背後替代役的支出，與所有役男都必需入伍服役的龐大成本一併計算。
一旦考慮到這些支出，那麼採用徵兵制並未便宜到哪裡去，但募兵而來的志願役士兵，最少會服役3年，部隊可以得到一個熟練的步槍兵、裝甲兵、海軍水手或空軍地勤人員。志願役士兵若表現良好轉服士官，國軍立刻獲得一個已經極度熟悉基層部隊運作的士官。
然而，過去的徵兵制卻在3年內連續有3個新進的義務役士兵入伍服役，不到1年就退伍，且多數無心部隊事務，基層部隊永遠都是不熟悉部隊運作的新兵。同時替代役男耗費的國家資源一樣多，卻對於國防戰力一點幫助也沒有。
基層部隊的流動率太高，難以進行演習與訓練。圖為2019年漢光演習。 圖／路透社
借鑑南韓徵兵制
這裡並不是說募兵制就一定比徵兵制好，這兩種制度各有利弊，但國軍在選定一個制度後，應該徹底發揮這個制度的優點。
一樣面臨強敵威脅並採用徵兵制的南韓，一直被台灣視為比較的對象，但別忘了南韓人口是台灣的2倍左右，但其部隊人員接近60萬人，是台灣的3倍；即使南韓的役期平均接近2年，南韓部隊還是有能力消化所有的役男。更不用說南韓的國防預算長期占GDP的2%以上，2018年達到2.6%，台灣的國防預算卻不斷下滑，近年來還常常不到GDP的2%，直到2018年才勉強回到2.1%。
但即使如此，南韓一樣也有類似台灣替代役的「社會服務要員」，並已開始規劃縮短役期到1年半；南韓這麼做的原因與台灣一樣，那就是部隊的規模耗費了太多的國防資源。
南韓陸軍已計畫進行裁軍，預計到2023年時，將削減10萬地面兵力，但裁軍就會無法繼續消化2年役期的大批義務役士兵，所以啟動精兵化轉型才是南韓政府決定縮短役期的關鍵原因，而不是因為朝鮮半島的緊張情勢趨緩。畢竟北韓領導人金正恩的態度善變舉世皆知，美國與北韓的談判又早已陷入僵局，依靠這短暫又脆弱的善意來決定長期的國防政策也太過不智。
台灣與南韓兩國都遇到徵兵制所會發生的問題，也採取一樣的解決方案，差別在於南韓仍然繼續維持較大規模的部隊，並擁有更充足的國防預算，因此未來還能保有最少1年半的役期，讓徵兵制能運作下去。
募兵制不一定比徵兵制好，這兩種制度各有利弊，國軍應選定一個制度後，徹底發揮這個制度的優點。 圖／路透社
全民皆兵，台灣準備好了嗎？
借鑑南韓的情況與台灣過去走向募兵制的原因，不難得出結論：如果台灣真的恢復過去以徵兵為主，募兵為輔的方式，那需要的配套措施就是擴張部隊員額，大幅提加國防預算，嚴格限制替代役的轉服條件，並如高華柱先生所建議的，役期最少要到2年，或是最低限度的1年半，才能有效維持部隊戰力。
只是進一步擴張部隊員額、大幅提加國防預算，這是目前台灣社會可以接受的政策嗎？
當許多政治人物口口聲聲主張要恢復徵兵制之時，是否也該同時告訴社會大眾，這麼做所要付出的代價？
徵兵制的確擁有全民皆兵的優點，但採用徵兵制並沒有比較便宜，畢竟這世界上絕對沒有廉價的國防。
政治人物若只想嘩眾取寵，要求恢復徵兵制，卻不考慮應該要有的配套措施，以解決過去實行這套制度時所產生的各種問題，那只是不負責任的選舉口號，而不是理性的國防政策。
徵兵制的確擁有全民皆兵的優點，但採用徵兵制並沒有比較便宜。 圖／路透社
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國軍在轉型成全募兵制的過程中，過於倉促，值得政府深切檢討。 圖／路透社
世上沒有廉價的國防：
國軍缺人，改回徵兵制就好？
05 Mar, 2020 聯合報 鳴人堂 王臻明
日前美國《外交政策》（Foreign Policy）雜誌，刊出一篇報導，直指台灣改採募兵制以後的諸多弊病。文章中訪問多名現役與退役的國軍軍官，談到基層戰鬥部隊人員短缺，戰時可能有三分之一的戰車沒人操作；義務役士兵的4個月役期過短，幾乎毫無戰力可言；後勤動員制度設計不良、難以在戰時真正補充部隊戰力等問題。
的確，這些說法並非空穴來風，國軍在轉型成全募兵制的過程中，過於倉促，未有良好的配套規劃，最後出現這種情況，值得政府深切檢討，不該諱疾忌醫，繼續粉飾太平。
部隊缺員問題不必再假道學
不過如筆者前文所述，若因此再倉促改回過去以徵兵制為主，輔以部份募兵制的方式，卻又沒有通盤的規劃，那不止這幾年下來的些微改革成果將全部付之東流，恐怕情況還會更加惡化。
這其中的原因很簡單，因為目前國軍的總員額是固定的，維持在21萬5千人，扣除文職人員，軍職人員只有18萬8千人。就算未來改回徵兵制，補足部隊的缺員，達到100%的編現比，國軍的作戰部隊還是只有18萬8千人，除非修法擴大國軍部隊規模，否則不會增多。
目前募兵制最大的問題，就是戰鬥部隊的編現比只有60～80%左右，多數維持在7成上下，兵力缺口嚴重。只是一旦改回徵兵制，又不延長役期，基層部隊將由絕大多數服役不到1年的新兵組成。
試問，若一邊是人員只達7成，但全部是由服役3年的熟練士兵所組成，而另一邊是全員滿編的部隊，但大多數是服役不到1年的新兵，兩邊部隊的戰力孰強敦弱？這從之前徵兵制末期國軍部隊的慘況來看，答案已不問可知。
當然，第一線戰鬥部隊兵力缺口嚴重的問題，也必需要積極解決。大家也不必再假道學，募兵制最重要的三個要素就是「薪水、薪水、薪水」。以目前志願役士兵如此微薄的薪水，都可以募到8成士兵，艱苦的戰鬥部隊也有平均7成的編現比，只要薪水福利再好一點，要達成9成以上的目標並不難。但偏偏台灣政府對於各種福利政策非常大方，卻對於基層士兵萬分小氣，選前各種補助是動輒十億、百億起跳，之前給戰鬥部隊薪水加給卻是幾千塊都斤斤計較。
至於台灣出生率逐年降低，未來會募不到兵源的隱憂，借鑑先進國家，都可看到隨著產業轉型與社會形態變遷，而讓青年的失業率快速飆高。許多歐美國家的青年失業率都高達10%以上，台灣也正逐漸步入後塵中。這也讓政府投入大批預算協助青年就業或自行創業，但是成效極其有限。
就此，政府不如雙管齊下，將部份資源用來提高薪資，鼓勵青年入伍服役，讓他們能存下人生的第一桶金，或好好規劃讓志願役士兵能在軍中習得一技之長，更能解決青年失業問題。
募兵制最重要的三個要素就是「薪水、薪水、薪水」。 圖／美聯社
國軍員額不足，補滿就可作戰？
所以解決目前募兵制問題的方法，其實唾手可得。但募兵制先倉促上路，又缺乏配套措施，未能痛下決心進行全面改革，最後將所出現的諸多問題，視為是方向錯誤，再走回頭路，這是國軍歷次改革失敗的最常見原因。而軍中凡事注重表面、敷衍了事的風氣，更是長期的積弊沉疴，不單單只是人力短缺這麼簡單而已。
退一萬步來說，就算人力真的補齊了，不再有一開戰三分之一的戰車無人操作的問題，但以目前這批戰車的妥善率來看，這三分之一的戰車有辦法真的上戰場嗎？
陸軍花費大筆預算向美國採購108輛的M1A2T主力戰車，但這數量遠遠不足以替換台灣所有裝甲旅、機步旅與地區指揮部的大批舊型主力戰車。可想而知，未來這批M1A2T主力戰車抵達台灣後，一定會成為陸軍展演的重要裝備，可是陸軍有為其它的舊型主力戰車規劃汰換計畫嗎？或是性能重建計畫、火力提升計畫，好讓這些戰車繼續能服役嗎？買這一百餘輛的新戰車是可以提升北部地區的反登陸作戰能力，這無庸置疑，但有辦法解決目前裝甲部隊舊型主力戰車妥善率不佳的問題嗎？
國軍這種虛應故事、不願真正面對問題的情況，又以後備動員系統為最。戰車火炮等裝備有問題，至少還看得到，但後備動員這種備而不用的體系，就變成了每年行禮如儀的活動。
國軍教召的效果不佳，後備部隊戰力堪慮，是台灣改採募兵制以後才出現的嗎？從台灣還在進行徵兵制的時候，後備部隊的問題就一直為人所詬病，卻從來沒有見過任何的改革計畫。在目前現行的制度下，服役4個月的役男，與徵兵制末期服役12月的役男，在退伍幾年後，其實狀況都差不多，因為沒有規劃良好的教召，持續訓練，根本難以保持戰力。
就算人力真的補齊了，不再有一開戰三分之一的戰車無人操作的問題，但以目前這批戰車的妥善率來看，這三分之一的戰車有辦法真的上戰場嗎？ 圖／路透社
世上沒有廉價的國防
台灣後備部隊的問題，在於教育召集不確實，武器裝備老舊不足，沒有依照服役時的專長分類，全部編入後備步兵旅，然後也沒有考慮過常備打擊部隊的戰損補充問題。如果不改善目前這種情況，改回徵兵制就會擁有可靠的後備戰力嗎？相信大家都心裡有數。
除此，國軍不重視後備部隊的召集訓練外，更鮮少替後備部隊採購新武器，永遠使用妥善率不佳的二手武器，也未思考過台灣需要什麼樣的後備部隊，一律編成步兵旅，美其名是擔任城鎮守備，但後備指揮部曾經讓這些守備旅進行過城鎮戰的訓練嗎？
以美軍為例，其陸軍部隊是由現役部隊、預備役部隊與國民兵所組成。加入預備役部隊的士兵，接受的第一階段新兵訓練與專長訓練其實也差不多4個多月而已，結束就離開部隊返鄉。但美軍預備役部隊可以有效協助現役部隊，在世界各地執行作戰任務，關鍵在於武器裝備與現役部隊差距不遠，而且每個月有固定的日子進行「持續」且「有效」的訓練。
為什麼美國的預備役部隊可以成功？因為美軍有預算為預備役部隊採購武器，即便是接收二手武器，也會先進行性能整建，後備單位有經費對預備役士兵進行訓練，更有各種津貼吸引民眾加入預備役部隊，讓他們願意忍受每個月必需抽空接受訓練的不便。
台灣社會不重視後備部隊，認為只要改變制度，就可以不用花錢，平白在戰時生出一支可以立即作戰的後備大軍，這樣的想法才是目前台灣後備制度的最大的問題。不論是採用募兵制還是徵兵制，這種心態不改變的話，是絕對沒有辦法改革台灣目前的後備動員制度。
老話一句，募兵制與徵兵制各有利弊，關鍵在於選好一個制度，盡力發揚這個制度的優點，減少這個制度的缺點。
一般台灣人對於兵役制度的最大誤解，是以為只要改回徵兵制，就能有充足的兵力，而不知道目前的國軍總員額是固定的，若不修法擴大規模，部隊一樣只有21萬5千人。不徹底檢討目前後備訓練的問題，用哪種制度都不可能擁有可靠的後備部隊。
政府不願意投資國防建設的話，再改回徵兵制也沒用，徵兵制沒有比較便宜，這世界上絕對沒有廉價的國防。
一般台灣人對於兵役制度的最大誤解，是以為只要改回徵兵制，就能有充足的兵力。 圖／路透社
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