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圖為我國海軍陸戰隊。 圖/路透社

恢復徵兵制?
全民皆兵的代價,
台灣準備好了嗎?

25 Dec, 2019  聯合報  鳴人堂 王臻明 

在任內推動國軍轉型為全募兵制的前國防部長高華柱先生日前表示,如果要恢復徵兵制,那役期最少要延長成2年,若是像過去一樣役期只有1年、甚至因軍訓時數減免而只剩下10個月,那根本無法訓練出一個熟練的士兵,基層部隊將毫無戰力可言。

高華柱先生的看法是老成謀國之言,直指過去徵兵制末期的國軍弊病。不過當時義務役的役期會從1年10個月不斷縮短到剩下1年,除了政治的因素外,最關鍵的原因是台灣的三次裁軍,可以說是國軍進行改革轉型的結果。若我們要進一步討論台灣的兵役制度問題,就需要先瞭解一下這段背景。

役期不斷縮短的結構性問題

簡單來說,過去因為要「反攻大陸」,而維持著60萬大軍左右的規模,國家財政負擔沉重,人事費用就占掉大半的國防預算。因此國軍改革的第一步就是進行精實案、精進案、精粹案的三次裁軍,在最後的精粹案結束以後,國軍的員額只剩下21萬5千人。

再加上當時國軍進一步加強募兵,希望招募更多的志願役士官兵入營服役,培養專業人材,導致空軍、海軍、陸軍航空隊與飛彈部隊等專業兵種的志願役人員,已經快接近編制人數的一半。讓每年可以釋出給義務役士兵入伍服役的員額越來越少,結果就是造成入伍大塞車,等兵單成為當時的重大民怨。

因此,在大幅縮短役期前的役政問題,並不是兵源太少,反而是等待入伍服役的役男太多。即使在出生率創下新低的2018年,台灣一年仍然有18萬以上的新生兒,在此之前的各年度還常常超過20萬人;換言之,每年平均有超過10萬人的役男要入伍服役。

在此前提下,如果繼續維持1年10個月的役期,以及國軍21萬5千人的固定員額不變,又要加強招募志願役士官兵加入技術兵種,並鼓勵長留久用,那國軍部隊絕對無法消化那麼多的役男。

要解決這個問題的方法有兩個,一個就是縮短役期,而另一個就是擴大役男轉服替代役。

因此當時的役期從原本的1年10個月開始不斷縮短,直到最後剩下1年,大家也開始在各公家機關、社福機構、學校、圖書館看到許多替代役男協助處理行政事務。但其實這兩種解決方案都有非常負面的問題,最終逼使台灣的兵役制度不得不進行全面改革。

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在大幅縮短役期前的役政問題,並不是兵源太少,反而是等待入伍服役的役男太多。 圖/路透社

徵兵制並不便宜

縮短役期導致義務役士兵的訓練不足,役期剩下1年很難訓練出一個成熟的士兵。

此外,基層部隊的流動率太高,新兵報到後沒多久,根本還未熟悉自身業務與武器操作,馬上就要退伍了,難以進行演習與訓練。大批的役男轉服替代役,非常浪費寶貴的人力與國家資源。替代役男們一樣要吃飯、要穿制服、要有住的地方、有行政管理的成本、跟義務役士兵領一樣多的薪水,但卻未受過任何的軍事訓練,其作戰能力是「零」。

一個義務役士兵的薪水大約是6千多元,而一個志願役士兵的薪水大約是3萬多元,感覺上一個義務役士兵只領五分之一左右的薪水。但問題在於,為了維護徵兵制的公平性,國家要負擔大批的替代役支出,每一個替代役男又領走五分之一的薪水,而吃飯、制服、住宿等各種支出卻不能只有五分之一,難道你能叫替代役男只吃五分之一的便當嗎?

若說募兵制最重要的是「薪水」,那徵兵制最重要的就是「公平」,也就是每一個役男除非有特殊的理由,不然都要入伍服役。

是以,採用募兵制時,需要多少人力便招募多少人員,但採用徵兵制時,所有符合入伍資格的役男都一定要入伍服役。在比較兩個制度的優劣時,不能單純只看到義務役士兵只領五分之一左右的薪水,要連背後替代役的支出,與所有役男都必需入伍服役的龐大成本一併計算。

一旦考慮到這些支出,那麼採用徵兵制並未便宜到哪裡去,但募兵而來的志願役士兵,最少會服役3年,部隊可以得到一個熟練的步槍兵、裝甲兵、海軍水手或空軍地勤人員。志願役士兵若表現良好轉服士官,國軍立刻獲得一個已經極度熟悉基層部隊運作的士官。

然而,過去的徵兵制卻在3年內連續有3個新進的義務役士兵入伍服役,不到1年就退伍,且多數無心部隊事務,基層部隊永遠都是不熟悉部隊運作的新兵。同時替代役男耗費的國家資源一樣多,卻對於國防戰力一點幫助也沒有。

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基層部隊的流動率太高,難以進行演習與訓練。圖為2019年漢光演習。 圖/路透社

借鑑南韓徵兵制

這裡並不是說募兵制就一定比徵兵制好,這兩種制度各有利弊,但國軍在選定一個制度後,應該徹底發揮這個制度的優點。

一樣面臨強敵威脅並採用徵兵制的南韓,一直被台灣視為比較的對象,但別忘了南韓人口是台灣的2倍左右,但其部隊人員接近60萬人,是台灣的3倍;即使南韓的役期平均接近2年,南韓部隊還是有能力消化所有的役男。更不用說南韓的國防預算長期占GDP的2%以上,2018年達到2.6%,台灣的國防預算卻不斷下滑,近年來還常常不到GDP的2%,直到2018年才勉強回到2.1%。

但即使如此,南韓一樣也有類似台灣替代役的「社會服務要員」,並已開始規劃縮短役期到1年半;南韓這麼做的原因與台灣一樣,那就是部隊的規模耗費了太多的國防資源。

南韓陸軍已計畫進行裁軍,預計到2023年時,將削減10萬地面兵力,但裁軍就會無法繼續消化2年役期的大批義務役士兵,所以啟動精兵化轉型才是南韓政府決定縮短役期的關鍵原因,而不是因為朝鮮半島的緊張情勢趨緩。畢竟北韓領導人金正恩的態度善變舉世皆知,美國與北韓的談判又早已陷入僵局,依靠這短暫又脆弱的善意來決定長期的國防政策也太過不智。

台灣與南韓兩國都遇到徵兵制所會發生的問題,也採取一樣的解決方案,差別在於南韓仍然繼續維持較大規模的部隊,並擁有更充足的國防預算,因此未來還能保有最少1年半的役期,讓徵兵制能運作下去。

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募兵制不一定比徵兵制好,這兩種制度各有利弊,國軍應選定一個制度後,徹底發揮這個制度的優點。 圖/路透社

全民皆兵,台灣準備好了嗎?

借鑑南韓的情況與台灣過去走向募兵制的原因,不難得出結論:如果台灣真的恢復過去以徵兵為主,募兵為輔的方式,那需要的配套措施就是擴張部隊員額,大幅提加國防預算,嚴格限制替代役的轉服條件,並如高華柱先生所建議的,役期最少要到2年,或是最低限度的1年半,才能有效維持部隊戰力。

只是進一步擴張部隊員額、大幅提加國防預算,這是目前台灣社會可以接受的政策嗎?

許多政治人物口口聲聲主張要恢復徵兵制之時,是否也該同時告訴社會大眾,這麼做所要付出的代價?

徵兵制的確擁有全民皆兵的優點,但採用徵兵制並沒有比較便宜,畢竟這世界上絕對沒有廉價的國防。

政治人物若只想嘩眾取寵,要求恢復徵兵制,卻不考慮應該要有的配套措施,以解決過去實行這套制度時所產生的各種問題,那只是不負責任的選舉口號,而不是理性的國防政策。

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徵兵制的確擁有全民皆兵的優點,但採用徵兵制並沒有比較便宜。 圖/路透社

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國軍在轉型成全募兵制的過程中,過於倉促,值得政府深切檢討。 圖/路透社

世上沒有廉價的國防:
國軍缺人,改回徵兵制就好?

05 Mar, 2020 聯合報  鳴人堂 王臻明 

日前美國《外交政策》(Foreign Policy)雜誌,刊出一篇報導,直指台灣改採募兵制以後的諸多弊病。文章中訪問多名現役與退役的國軍軍官,談到基層戰鬥部隊人員短缺,戰時可能有三分之一的戰車沒人操作;義務役士兵的4個月役期過短,幾乎毫無戰力可言後勤動員制度設計不良、難以在戰時真正補充部隊戰力等問題。

的確,這些說法並非空穴來風,國軍在轉型成全募兵制的過程中,過於倉促,未有良好的配套規劃,最後出現這種情況,值得政府深切檢討,不該諱疾忌醫,繼續粉飾太平。

部隊缺員問題不必再假道學

不過如筆者前文所述,若因此再倉促改回過去以徵兵制為主,輔以部份募兵制的方式,卻又沒有通盤的規劃,那不止這幾年下來的些微改革成果將全部付之東流,恐怕情況還會更加惡化。

這其中的原因很簡單,因為目前國軍的總員額是固定的,維持在21萬5千人,扣除文職人員,軍職人員只有18萬8千人。就算未來改回徵兵制,補足部隊的缺員,達到100%的編現比,國軍的作戰部隊還是只有18萬8千人,除非修法擴大國軍部隊規模,否則不會增多。

目前募兵制最大的問題,就是戰鬥部隊的編現比只有60~80%左右,多數維持在7成上下,兵力缺口嚴重。只是一旦改回徵兵制,又不延長役期,基層部隊將由絕大多數服役不到1年的新兵組成。

試問,若一邊是人員只達7成,但全部是由服役3年的熟練士兵所組成,而另一邊是全員滿編的部隊,但大多數是服役不到1年的新兵,兩邊部隊的戰力孰強敦弱?這從之前徵兵制末期國軍部隊的慘況來看,答案已不問可知。

當然,第一線戰鬥部隊兵力缺口嚴重的問題,也必需要積極解決。大家也不必再假道學,募兵制最重要的三個要素就是「薪水、薪水、薪水」。以目前志願役士兵如此微薄的薪水,都可以募到8成士兵,艱苦的戰鬥部隊也有平均7成的編現比,只要薪水福利再好一點,要達成9成以上的目標並不難。但偏偏台灣政府對於各種福利政策非常大方,卻對於基層士兵萬分小氣,選前各種補助是動輒十億、百億起跳,之前給戰鬥部隊薪水加給卻是幾千塊都斤斤計較。

至於台灣出生率逐年降低,未來會募不到兵源的隱憂,借鑑先進國家,都可看到隨著產業轉型與社會形態變遷,而讓青年的失業率快速飆高。許多歐美國家的青年失業率都高達10%以上,台灣也正逐漸步入後塵中。這也讓政府投入大批預算協助青年就業或自行創業,但是成效極其有限。

就此,政府不如雙管齊下,將部份資源用來提高薪資,鼓勵青年入伍服役,讓他們能存下人生的第一桶金,或好好規劃讓志願役士兵能在軍中習得一技之長,更能解決青年失業問題。

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募兵制最重要的三個要素就是「薪水、薪水、薪水」。 圖/美聯社

國軍員額不足,補滿就可作戰?

所以解決目前募兵制問題的方法,其實唾手可得。但募兵制先倉促上路,又缺乏配套措施,未能痛下決心進行全面改革,最後將所出現的諸多問題,視為是方向錯誤,再走回頭路,這是國軍歷次改革失敗的最常見原因。而軍中凡事注重表面、敷衍了事的風氣,更是長期的積弊沉疴,不單單只是人力短缺這麼簡單而已。

退一萬步來說,就算人力真的補齊了,不再有一開戰三分之一的戰車無人操作的問題,但以目前這批戰車的妥善率來看,這三分之一的戰車有辦法真的上戰場嗎?

陸軍花費大筆預算向美國採購108輛的M1A2T主力戰車,但這數量遠遠不足以替換台灣所有裝甲旅、機步旅與地區指揮部的大批舊型主力戰車。可想而知,未來這批M1A2T主力戰車抵達台灣後,一定會成為陸軍展演的重要裝備,可是陸軍有為其它的舊型主力戰車規劃汰換計畫嗎?或是性能重建計畫、火力提升計畫,好讓這些戰車繼續能服役嗎?買這一百餘輛的新戰車是可以提升北部地區的反登陸作戰能力,這無庸置疑,但有辦法解決目前裝甲部隊舊型主力戰車妥善率不佳的問題嗎?

國軍這種虛應故事、不願真正面對問題的情況,又以後備動員系統為最。戰車火炮等裝備有問題,至少還看得到,但後備動員這種備而不用的體系,就變成了每年行禮如儀的活動。

國軍教召的效果不佳,後備部隊戰力堪慮,是台灣改採募兵制以後才出現的嗎?從台灣還在進行徵兵制的時候,後備部隊的問題就一直為人所詬病,卻從來沒有見過任何的改革計畫。在目前現行的制度下,服役4個月的役男,與徵兵制末期服役12月的役男,在退伍幾年後,其實狀況都差不多,因為沒有規劃良好的教召,持續訓練,根本難以保持戰力。

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就算人力真的補齊了,不再有一開戰三分之一的戰車無人操作的問題,但以目前這批戰車的妥善率來看,這三分之一的戰車有辦法真的上戰場嗎? 圖/路透社

世上沒有廉價的國防

台灣後備部隊的問題,在於教育召集不確實,武器裝備老舊不足,沒有依照服役時的專長分類,全部編入後備步兵旅,然後也沒有考慮過常備打擊部隊的戰損補充問題。如果不改善目前這種情況,改回徵兵制就會擁有可靠的後備戰力嗎?相信大家都心裡有數。

除此,國軍不重視後備部隊的召集訓練外,更鮮少替後備部隊採購新武器,永遠使用妥善率不佳的二手武器,也未思考過台灣需要什麼樣的後備部隊,一律編成步兵旅,美其名是擔任城鎮守備,但後備指揮部曾經讓這些守備旅進行過城鎮戰的訓練嗎?

以美軍為例,其陸軍部隊是由現役部隊、預備役部隊與國民兵所組成。加入預備役部隊的士兵,接受的第一階段新兵訓練與專長訓練其實也差不多4個多月而已,結束就離開部隊返鄉。但美軍預備役部隊可以有效協助現役部隊,在世界各地執行作戰任務,關鍵在於武器裝備與現役部隊差距不遠,而且每個月有固定的日子進行「持續」且「有效」的訓練。

為什麼美國的預備役部隊可以成功?因為美軍有預算為預備役部隊採購武器,即便是接收二手武器,也會先進行性能整建,後備單位有經費對預備役士兵進行訓練,更有各種津貼吸引民眾加入預備役部隊,讓他們願意忍受每個月必需抽空接受訓練的不便。

台灣社會不重視後備部隊,認為只要改變制度,就可以不用花錢,平白在戰時生出一支可以立即作戰的後備大軍,這樣的想法才是目前台灣後備制度的最大的問題。不論是採用募兵制還是徵兵制,這種心態不改變的話,是絕對沒有辦法改革台灣目前的後備動員制度。

老話一句,募兵制與徵兵制各有利弊,關鍵在於選好一個制度,盡力發揚這個制度的優點,減少這個制度的缺點。

一般台灣人對於兵役制度的最大誤解,是以為只要改回徵兵制,就能有充足的兵力,而不知道目前的國軍總員額是固定的,若不修法擴大規模,部隊一樣只有21萬5千人。不徹底檢討目前後備訓練的問題,用哪種制度都不可能擁有可靠的後備部隊。

政府不願意投資國防建設的話,再改回徵兵制也沒用,徵兵制沒有比較便宜,這世界上絕對沒有廉價的國防。

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一般台灣人對於兵役制度的最大誤解,是以為只要改回徵兵制,就能有充足的兵力。 圖/路透社

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