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在距離台灣遙遠的「非洲之角」,與索馬利亞有著「統獨糾葛」的索馬利蘭,普遍不被國際承認,依國際法來說,只能是非法脫離索馬利亞的政治實體。 圖/flickr@YoTuT

索馬利蘭與台灣新朋友:
競逐非洲之角的美中代理人之戰?

2020/07/21 轉角國際 udn Global 徐子軒

不久前,非洲國家索馬利蘭(Somaliland)與台灣雙方宣布建立合作關係,除了拓展衛生、教育、能源等領域的交流,更將於新型冠狀病毒(COVID-19,武漢肺炎)疫情趨緩後互設代表處,甚至傳出台灣可能在當地建立軍事基地。由於這兩者都屬國際社群邊緣人,索台交友不只是突破既有的外交束縛,更牽動著美中兩強的區域戰略。

對台灣來說,這是重返非洲大陸的機會。目前在非洲,台灣只剩史瓦帝尼一個邦交國,基於中國不斷擴大的影響力,除了索馬利蘭等少數具有特殊政治地位的實體,台灣想再取得新的外交承認難如登天。事實上,中國也曾開給索馬利蘭類似條件,即設立代表處,但索馬利蘭政府最後仍選擇台灣。

對索馬利蘭來說,這是反擊索馬利亞的方式。自從索馬利亞總統法馬喬(Mohamed Abdullahi Mohamed)上任以來,其強烈的民族統合策略成為政權方針,為了對抗「一個索馬利」政策,索馬利蘭試圖透過實質外交闖出生天,但像是與阿拉伯聯合大公國、衣索比亞共同開發的柏培拉港(Berbera)計畫,仍遭到索馬利亞持續打壓。

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索馬利蘭民眾,慶祝索馬利蘭自1991年,從索馬利亞獨立的25周年。 圖/法新社

今年6月,透過美國、衣索比亞與吉布地的斡旋,雙索在吉布地首都舉行高峰會。會後東道主吉布地代表兩索發表聲明,表示兩索將推進文化交流,且共同管理索馬里蘭的領空,但此說遭到索馬利蘭否認。此事在索馬利蘭引起譁然,參與會談的總統比習(Muse Bihi Abdi)更被抨擊賣國,與台灣互設代表處正有利於他強化索馬利蘭作為主權國家的形象,進而穩固執政。

索台合作消息傳開後,索馬利亞旋即與駐索中國大使聯袂商議,並共同譴責索台「分裂索馬利」,雙方再度強調,世界上只有一個索馬利與中國。另一方面,美國國家安全委員會(NSC)則罕見地發Twitter表示,樂見台灣在東非的參與,被視為是美國對索台合作的肯定。

如此不難明白,華府的態度和北京截然不同,然而美國仍奉行一個索馬利政策,無法明目張膽地為「索獨」背書,短期內只能藉台灣間接表達支持。有論者認為,由於台灣和美國的關係,可在索馬利蘭推進共同利益,加強美國對非洲之角的控制,也就是說——「兩個索馬利」將成為美中地緣政治對抗熱點,台灣則是代理人。

此類觀點是否會成真尚待觀察,未來台灣或許能在索馬利蘭正式開館並設立軍事代表團,也可能會利用柏培拉港進行敦睦遠訓,強化與索國關係。但鑒於台美之間交往仍舊有限,且台灣受國內政治與中國因素制約,不能也不會有太過張揚的外交行動,縱使有共同利益亦很難與美國公開合作。

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索馬利蘭與台灣,都屬國際社群邊緣人,索台交友不只是突破既有的外交束縛,更牽動著美中兩強的區域戰略。圖為索馬利蘭外交官哈奇(Mohamed Hagi),將擔任駐台代表。 圖/索馬利蘭外交部Facebook、蔡英文官方Twitter組圖

更重要的是,外界其實對美國在非洲的布局霧裡看花。美國國防部長埃斯珀(Mark Esper)去年底曾宣稱尚未就東非或西非地區做出撤軍等戰略決定,但國防部的監察報告則指出,美軍非洲司令部(AFRICOM)的戰略已從打擊極端份子降級為遏制蔓延,且傳出國防部不排除階段性撤軍,希望歐洲與當地盟友扮演更多角色。

須注意的是,減少反恐行動不代表美軍棄守非洲,而是做更有效的資源分配。此合乎國防部2018年推出的戰略規劃,其主要目標從反恐轉向大國競爭,所謂大國指的即是俄羅斯與中國。如AFRICOM便曾提出警示,認為中國在非洲擴展電信業務有可能被用於監聽西方盟國與地主國。

基此,AFRICOM似乎正積極擴大非洲部署,且有不少低調秘密的軍事行動。AFRICOM對外公開的,只有吉布地美軍基地萊蒙尼營(Camp Lemonnier)的「非洲之角特遣部隊」(CJTF-HOA),人數約2,000;然而有媒體揭露AFRICOM至少有15個不同國家(地區)的29個基地,總人數超過6,000(尚待證實)。

這些基地集中於非洲大陸西側的薩赫爾地區和東部的非洲之角,有2個已關閉,剩下的有15個屬於長期存在(enduring footprint),和12個應急地點。當中,位於索馬利亞的就有5個,僅次於西非的尼日,但都是應急地點,主要功能是打擊青年黨(al-Shabaab)等恐怖組織,AFRICOM希望將其中幾個升級為半長期狀態,顯示對此地的重視。

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有媒體揭露,美軍在索馬利亞有5個基地,但都只是應急地點,主要功能是打擊青年黨(al-Shabaab)等恐怖組織。圖為索馬利蘭海岸巡守。 圖/法新社

目前,非洲之角的大國競爭環繞在吉布地。吉布提緊扼曼德海峽(Bab el-Mandeb)要衝,是通往蘇伊士運河必經航線,該國已有眾多強權租借土地成為軍事基地,包括美國、中國、法國、日本等,未來還有沙烏地阿拉伯等待進駐,既安撫各國勢力,又賺到不少外匯。

然而此舉越來越像是火中取栗。美中兩國在非洲吉布地的緊張局勢不斷上升,北京曾指控美軍以直升機和無人機在中國基地附近低空飛行,從事間諜活動;華府則聲稱解放軍未經授權就拍攝美國軍艦的照片,甚至向美國飛行員發射激光,兩國基地僅距離十多公里,形成危險的平衡。

最令美國憂心的,則是中國利用一帶一路推動的債務外交斯里蘭卡殷鑑不遠,吉布地未必能逃脫陷阱,據信中國已擁有佔吉布地七成GDP以上的債權,隨著今年疫情爆發,吉布地的經濟也受到嚴重影響,中國極有可能會藉機收購已有20%股份的多拉勒(Doraleh)集裝箱碼頭。

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圖為美軍UH-60黑鷹直升機。1990年代,索馬利亞陷入嚴重內戰。1993年索馬利亞首都爆發「摩加迪休之戰」(Battle of Mogadishu)前,美軍的黑鷹直升機有多架遭到索馬利亞軍閥艾狄德(Mohamed Farrah Aidid)的民兵擊落。此事件後來被改編為電影《黑鷹計畫》。而台灣空軍亦有配備黑鷹直升機。 圖/美國國防部

由於美軍在東非的供給主要通過吉布地的多拉勒港,若港口被中國收購或長期租借,那麼美軍行動必然受限,甚至可能拒絕美軍使用該港。即使吉布地極力向華府保證,但華府仍必須評估中國接管多拉勒港的後果,這將改變非洲之角的平衡,並危及美軍的區域戰略與進出自由。

因此,有論者呼籲美軍應在非洲之角的其他國家建立基地,作為吉布地的替代或補充——索馬利蘭就是檯面下的選項。因為基於一個索馬利政策,AFRICOM暫時未能將索馬利蘭列入考慮,但非洲之角情勢變化很快,誰也不敢保證若美軍失去吉布提基地,是否會打破外交傳統以確保優勢。

另一個或許更能吸引美國的關鍵是礦產。考慮到中國可能以稀土壟斷世界市場時,索馬里蘭具有可開採礦床的潛力,該國還擁有豐富的鈾、鈦等礦藏可用於核能,以及經濟上高價值的寶石礦與金礦等。近年來也傳出中資公司有意介入,已嘗試與索馬利蘭政府接觸

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非洲之角的大國競爭環繞在吉布地。最令美國憂心的,是中國利用一帶一路推動的債務外交。圖為中國投資的吉布地-衣索比亞鐵路。 圖/法新社

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有論者呼籲美軍應在非洲之角的其他國家建立基地,作為吉布地的替代或補充——索馬利蘭就是檯面下的選項。圖為吉布地孩童揮著國家旗幟,後面有著大大的中國五星旗。 圖/法新社

在索馬利蘭與台灣建立關係後,中國必定會加強行動,可能提供索馬利蘭更優渥的條件以封殺台灣。就索馬利蘭而言,拚經濟發大財當然是國家發展之急,但比習政府也清楚地了解到,外交承認與自我認同亦是不可或缺,少了任何一項,遲早被索馬利化,事實主權更將分崩離析。

最終,北京仍卡在承認這道關卡上,若給予索馬利蘭應有的地位,便是企圖分裂索馬利、製造兩索,失去索馬利亞的信賴;若不給予,則會讓台灣借題發揮。同樣的困境也落在華府頭上,只是當美中進入競爭局勢,索台交友不再被認為是台灣單方面改變現狀,而是「偉大夥伴」應有的表現。

強權操弄國際政治的手腳不難看破,台灣已在夾縫中生存多年。如今新冷戰格局逐漸成形,兩個地位特殊的邊緣人在此時交友,似乎隱含著對陣營的定位,可確定的是中國將不斷進逼,索台關係與非洲之角的危險平衡,注定要在鋼索上舉步唯艱地前進。

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中國不斷進逼,索台關係與非洲之角的危險平衡,注定要在鋼索上舉步唯艱地前進。圖為美國海軍在吉布地港海外的巡邏艇。 圖/美國國防部

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