張競博士(前中權軍艦艦長)：解讀美軍2021年自由航行行動年度報告－神仙、老虎、狗

編按：2015年美國與土耳其及韓國海軍展開海上聯合演習。近年美國與他國很多聯合海上演習都是以保護航行自由為名進行的。圖片來自蘭德公司報告"How Will China Respond to Future U.S. Freedom of Navigation Operations?")

【軍事博評】
張競：
解讀美軍2021年自由航行行動年度報告

2022-04-09 14:45 香港輕新聞 Lite News Hong Kong

美國國防部於2022年4月1日發布新聞稿，對外公佈2021年財政年度執行「自由航行行動」(FONOPs: Freedom of Navigation Operations)年度報告；相關新聞稿網址如下(連結)：

該報告涵蓋時間自2020年10月1日起至2021年9月30日止，在該期間內，美國向全球共計26個對象國，針對37項由美國所認定之「過度聲索海洋權益之主張」(excessive maritime claims)，以具體但不產生衝突之和平性軍事行動，表達美國立場，挑戰對象國所主張之法理觀點；該報告全文位於下列聯結網址(連結)：

編按：美國國防部2021年財政年度「自由航行行動」報告封面，點擊可進入連結。

在該報告中，特別列出美國目前針對全球155個聲索海洋權益當事國所提出之異議，並列於美國國防部所彙編之「海洋權議聲索主張參考手冊」(MCRM: Maritime Claims Reference Manual)，該手冊針對不同對象國，列出過美國針對其所反對該對象國所主張之海洋權益立場，曾向該對象國政府送達過之外交照會；該手冊聯結網址如下：

編按：「海洋權議聲索主張參考手冊」網頁版之封面，點擊此可連結到該手冊。

本年度更增加國務院對於全球航行自由政策立場，涉及國際法參考資訊刊物「美國國際法實務彙編」(Digest of United States Practice in International Law)；該刊物內所列文稿，亦包括美國對於全球海域航行自由所主張之立場與態度，其聯結網址如下：

https://www.state.gov/digest-of-united-states-practice-in-international-law/

針對美國2021年「自由航行行動」(FONOPs)年度報告，相關分析重點如下，祈請兩岸關心南海問題發展現況諸位先進不吝指教。

首先必須指出，依據美國國防部本項年度報告，在該份報告所涵蓋期程內，美國海軍以及其他軍種，再加上海岸防衛隊所轄艦艇與航空器，從未在臺灣海峽周邊海域，對兩岸任何一方所主張之海洋權益，運用過「自由航行行動」(FONOPs)表達過異議；依據該報告所陳述事實，顯然是與諸多媒體動輒宣稱美國艦艇與航空器，在穿越臺灣海峽水域過境通航時，係在針對兩岸實施「自由航行行動」，以便確保臺灣海峽海域航行自由之論述內容所持觀點完全相反。

編按：需要留意的是，近年大部分美軍穿越台海的行動，美國海軍的聲明都是指這是展現美國對自由、開放印度太平洋的承諾；美國海軍將繼續在國際法允許的任何地方飛行、航行與執行任務。(圖片來自美國海軍)

其次是今年報告首度開始在報告欄位中加註(#)符號，用以表述此項挑戰特定對象國之「自由航行行動」，係與盟友共同協力實施( joint challenge with international partners and allies.)。此係該份報告第2000至2003年財政年度版開始以(*)符號，用以表示在該年度期程內，曾經實施多次「自由航行行動」，以便挑戰特定對象國所抱持該項過度聲索海洋權益主張，表達美國政府對此有所異議以來，首度增加支附註符號。

依據美國2021年「自由航行行動」(FONOPs)年度報告內容，美國從未與任何盟友共同協力合作，在南海挑戰過中國大陸或是臺灣對於海洋權益所抱持之聲索立場。所有美國在南海挑戰任何對象國之「自由航行行動」(FONOPs)，都是由美國獨自實施，絕對沒有任何其他美國盟友國家參與共同行動。

編按：事實上擴大島礁這種事情，越南反而比中國更早進行，只是中國後來在填島規模與速度上遠遠超越越南而已。圖為越南聲稱擁有的南威島，資料指這輪擴建在2007年至2015年期間進行。(照片及資料來自SCSPI)

此項由美國國防部2021年「自由航行行動」年度報告內容所證實之資訊，顯然就是證明許多西方國家在航行通過南海時，刻意高調宣稱在「維護航行自由」，表面上是與美國推動「自由航行行動」(FONOPs)政策相互唱和，但實際上卻是與美國所打算或是所鼓動，存心挑戰特定對象國所主張之海洋權益毫無關係。整個對外宣傳與發聲，其實真是掛羊頭賣狗肉，敲鑼打鼓但卻完全沒有實際行動；根本就是加入集體抹黑，透過放話胡扯來營造假象。

再者就是美國在南海僅針對中國大陸、臺灣以及越南三方，實施「自由航行行動」(FONOPs)，以便挑戰其所認為之過度聲索海洋權益主張。對於另個在南海實際佔據並控制南沙島礁之島礁及海域爭議國馬來西亞，美國並未在南海海域針對馬來西亞實施「自由航行行動」(FONOPs)，以便挑戰其所認為之過度聲索海洋權益主張。

美軍對於馬來西亞對於行經馬六甲海峽核動力軍艦要求的"關注"，更多是和此舉可能阻礙核動力航母與潛艇的部署與調遣有關。事實上，馬方一直要求行經海峽的核動力潛艇需要上浮以表示無害通過，而2016年解放軍09III型核潛艇由印度洋回航南海前，就曾根據馬來西亞要求，長時間浮升渡過海峽，表示無害通過。(圖片來自美國海軍)

美軍反而是在麻六甲海峽海域以實際行動，挑戰馬來西亞要求核動力艦船在進入該國領海前，應當事先獲得該國准許之主張；由此可以推斷美軍核動力艦艇並未接近馬來西亞所控制佔領南海島礁周邊海域。同樣對於領土濱臨南海之印尼，其經濟海域確實是與島礁爭議海域相互重疊，美國亦未在南海以「自由航行行動」挑戰其海洋權益主張，反而是在印尼望加錫海峽(Makassar Strait)、龍目海峽(Lombok Strait)以及巽他海峽(Sunda Strait)，針對印尼運用「自由航行行動」挑戰其海洋權益主張。

至於美國曾經與盟友共同實施過「自由航行行動」，以便挑戰特定對象國之海洋權益主張，在該份報告所涵蓋期程內，僅在荷姆茲海峽(Strait of Hormuz)、波斯灣/阿拉伯灣(Persian Gulf / Arabian Gulf)以及阿曼灣(Gulf of Oman)等海域，協同過盟友以共同行動挑戰過伊朗與阿曼兩國。此更與媒體不斷宣揚美國與西方盟友共同行動，在南海維護航行自由完全扯不上任何關係。美國官方紀錄顯然是與西方媒體高調宣傳所欲塑造之認知印象，根本就是風馬牛不相及兩回事。

此外筆者提供下列幾個分析表，讓讀者可以獲得對於美國執行「自由航行行動」更具體認識(美國國防部報告從財政年度2000-2003年版開始以(*)加註該年度內曾經多次實施行動，自財政年度2021年版開始以(#)加註該年度曾與盟友共同實施行動。)；

表1：美國各個總統歷年來針對自由航行行動之政策指令清單與目前解密狀況。(註1)

表2：美國各個總統涉及自由航行行動政策指令對於挑戰目標(Categories of Excessive Maritime Claims)比較表。(註2)

表3：美國國防部各年度自由航行行動報告針對臺灣所挑戰目標(Excessive Maritime Claims)與實施狀況。(註3)

表4：美國國防部各年度自由航行行動報告針對中國大陸所挑戰目標(Excessive Maritime Claims)與實施狀況。(註4)

表5：本文表三與表四所挑戰目標(Excessive Maritime Claims)欄位所使用簡碼對照表。(註5)

原則上2021年版報告中美國對臺灣所實施「自由航行行動」項目內容基本不變，僅有修辭有所差異，2020年時曾詳細說明美國係針對民國87年1月21日所生效之《中華民國領海及鄰接區法》第七條，但實際上所挑戰條文應為第七條第3款：「外國軍用或公務船舶通過中華民國領海應先行告知。」但是2021年版就連第七條都不提，僅列出條文名稱。

編按：中國對黃海主權的聲稱並沒有太多衝突，有的都只是在中韓專屬經濟水域重疊區一處名為蘇岩磪的暗礁而已，這方向整體並不算嚴重。韓國在其西海與日本有關的水域主權爭議，反而更受關注，圖片來自維基百科-和平奮鬥救地球作品

同樣對於中國大陸所挑戰項目亦有縮減，讀者可自行對照比較，但值得注意的是除針對東海防空識別區持續提出異議外，其他挑戰項目實施海域都緊縮至僅限於南海。不過值得注意的是從開始明確列出「自由航行行動」實施海域以來，美國從未在黃海海域針對中國大陸所主張之海洋權益有所挑戰，其中真正原因為何，直到目前為止實在是無法加以確認。

但從2020年開始，南韓開始被美國列入實施「自由航行行動」所挑戰對象以來，其所有表達異議行動都是在黃海海域，但對於韓國來說，該處海域向來都被其稱為「西海」，想來會讓韓國感受實在不是滋味。2021年美國對南海所表達異議項目更增加至兩項，會不會讓雙方關係往負面發展，值得吾人後續關注。

編按：正在南海島礁附近飛行中的轟六K型中型戰略轟炸機。(照片來自CGTN)

此外在2018年以前，該份報告在指控被挑戰對象國所劃設直線基線與1982年國際海洋法公約有所出入時，在修辭上都是使用「未依據」(not…in accordance with)，但從2021年開始其所列挑戰理由在修辭上就調整為「未符合」(not…in conformance with)，顯然是美國政府自覺在遣辭用字上不夠周延，因此才提出如此調整。

針對中國大陸在南海填海造陸營建島礁建設，從2017年開始美國就將其列為表達異議項目，但過去五年來論述修辭不斷調整，讀者可從前面表五G1至G5等五項論述中，去比較掌握美國還在琢磨與取捨最適當論述說辭。從這個論述內容不斷變化軌跡中，其實亦可看出華盛頓對於如何加以定位，尚未具有絕對有把握之論述立場，對此亦值得保持關注。

最後要提出下列可能讓所有讀者都會感到有趣之經費數值，從財政年度2017年版開始，美國國防部煞有介事地將該份報告所用經費列在報告封面，但有時會將人事費與作業費相加列出計算，但有時卻不會將作業費加上，但是無論如何，2021年不但是製作報告作業費翻倍，人事費亦是同樣暴增。但若仔細想想就算是今年作業費數字美金100元，在當前美國社會物價指數下，能夠幹些什麼事，就可以看出美軍官僚體制其實亦是草率敷衍隨意填寫這些數字。

而下表則是過去幾年來之報告完稿日期，該報告完成時間節點值得讓人玩味；但究竟能夠解讀出任何意涵，恐怕還要投注更多心力。