張競專欄
美艦高調過台海
撩撥北京露窘態
張競／中華戰略學會研究員
本月12日彭博社報導指稱，中國大陸解放軍高層近期在與美國國防高層對話中，多次遞交聲明，反駁華盛頓將台灣海峽稱為國際水域之觀點，因此引發拜登政府擔憂。
13日中國大陸外交部發言人汪文斌在回應此項報導時，再度重申國際法中並無國際水域法定辭語，並詳細說明台灣海峽法理定位，並強調“中國對台灣海峽享有主權權利和管轄權，同時也尊重其他國家在相關海域的合法權利”。
其實美國軍艦通過台海確實是行之有年，當中國大陸與美國正面往來時，北京從未將其列為關注議題提出異議。但是近年來卻被西方媒體刻意掀出，將此詮釋成刻意對著中國大陸舞刀弄槍表態示威，以便用來挑動北京與華盛頓雙方關係，而台灣社會與政壇亦隨之起舞，因此自然引起北京疑慮導致如此反應。
其實媒體報導美艦通過台灣海峽，經常充滿諸多訛誤，更是讓各方誤解美艦真實用意為何；在此先要指出美艦通過台灣海峽，從未針對兩岸任何一方實施過所謂「自由航行行動」(FONOPs：freedom of navigation operations)，此等透過軍事儎臺航行運動強勢表態之軍事作戰行動(operational assertions)，目的在於挑戰他國不合理之過度海洋權益聲索主張(excessive maritime claims)立場。
依據美國國防部歷年來逐年對外公佈之年度「自由航行行動」報告，美軍各項軍事儎臺從未在台灣海峽進行過此類軍事活動；儘管如此，由於美國當初刻意將其以艦砲外交手法對他國表達異議之「自由航行行動」，與海上國際法中針對公海自由所包括之「航行自由」(freedom of navigation)使用類似辭語，就此在宣傳戰線上大打烏賊戰，因此讓許多媒體、專家與學者都被誤導，將兩者混為一談。
甚至美國前國防部長艾斯培(Mark Thomas Esper)在其任內2020年7月21日於倫敦國際戰略研究中心(IISS：International Institute for Strategic Studies)演講時，曾經明確提到“We will continue to conduct freedom of navigation operations, and that included in the Taiwan Strait”，但次年美國國防部年度「自由航行行動」報告內容卻證明並無此事，立即就將艾斯培部長嚴重打臉。連美國國防部長對於本身所主管事務都會產生如此訛誤，他人有所誤解誤傳，完全不令人意外。
其次就是美艦刻意通過台灣海峽，若並未執行任何軍事性之「自由航行行動」，究竟是否存在任何其他政策意義呢？依據美國「2019年國防授權法案」(National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019)第1086節「美國關於航行自由與飛越自由之政策」(United States policy with respect to the freedom of navigation and over-flight)原文如下：
SEC. 1086. UNITED STATES POLICY WITH RESPECT TO FREEDOM OF NAVIGATION AND OVERFLIGHT.
(a) DECLARATION OF POLICY.—It is the policy of the United States to fly, sail, and operate throughout the oceans, seas, and airspace of the world wherever international law allows.
(b) IMPLEMENTATION OF POLICY.—In furtherance of the policy set forth in subsection (a), the Secretary of Defense should—
(1) plan and execute a robust series of routine and regular air and naval presence missions throughout the world and throughout the year, including for critical transportation corridors and key routes for global commerce;
(2) in addition to the missions executed pursuant to paragraph (1), execute routine and regular air and maritime freedom of navigation operations throughout the year, in accordance with international law, including, but not limited to, maneuvers beyond innocent passage; and
(3) to the maximum extent practicable, execute the missions pursuant to paragraphs (1) and (2) with regional partner countries and allies of the United States.
由前述條文可以看出美艦通過台灣海峽係屬於前述第1086節第(b)條第(1)點之軍事作為，換言之就是依據前述法案要求：“在全球重要運輸航道以及全球商業關鍵航路，以例常與定期方式，保持海空兵力展示任務”；不過還是要再次強調，此並非同節同條第(2)點所述，為配合前述第(1)點所採取之「自由航行行動」。講實在話，能夠將「自由航行行動」真正目的與性質搞清楚者也不太多，所以艾斯培部長會在公開演講胡言亂語，實在也怪不得他本人被這些法條搞到眼花撩亂。
在理解美艦通過台灣海峽之政策底牌後，吾人必須要提出下列問題；
首先是台灣海峽航行自由是否曾經受到過任何限制與影響，特別是嚴重到限制“全球重要運輸航道以及全球商業關鍵航路”(critical transportation corridors and key routes for global commerce)正常運作？假若通過台灣海峽商業航運之航行自由沒有任何問題，美軍派艦在此展示兵力，到底是要表達何種政治信號？
其次是美艦通過台灣海峽是三天打魚兩天曬網，假若是要表達維護台灣海峽航運暢通與航行自由，那麼在美艦未曾現身時刻，海峽航行自由與航運暢通難道就會發生任何問題嗎？所以美艦在台灣海峽現身穿越，其實是對著某個不存在之假想威脅，繪聲繪影胡亂指控。台海能夠穩定和平必須歸功於全年無休之中華民國國軍，而不是曇花一現偶爾穿越作秀之美軍艦艇或是戰機。若是刻意強辭奪理，運用軍事儎臺示威表態，說實在話美艦高調過台海，其實是撩撥北京露窘態。
再者就要提到美國國防部長奧斯丁在香格里拉對話時，透過演講指控北京：「吾人見到台灣周邊挑釁與破壞穩定之軍事活動與日俱增，其中包括解放軍機在過去數月中，幾乎每日以相當數量在台灣附近飛航。」(We’ve witnessed a steady increase in provocative and destabilizing military activity near Taiwan. That includes PLA aircraft flying near Taiwan in record numbers in recent months — and on a nearly daily basis.)但若北京援引五角大廈發言人聲明：「美國將持續在國際法所容許範圍內飛航、航行以及執行軍事行動；此將包括通過台灣海峽在內。」(The United States will continue to fly, sail and operate wherever international law allows, and that includes transiting through the Taiwan Strait)將燙手山芋扔回時，華盛頓又將如何招架？難道又要擺出州官放火嘴臉嗎？
其實各國軍艦通過臺灣海峽根本就是家常便飯，但是北京就是點名美軍抗議，並且藉此放話給東京看個清楚明白不要妄動。說實在話，整個問題表面上是在打法律戰，但真正問題核心關鍵還是在政治意圖；北京與華盛頓缺乏互信，就是從此等點點滴滴媒體放話叫陣，搞到雙方不論話講得再多，對方都難以採信地步。
最後倒是要提出各個媒體未曾注意到之漏網細節；在汪文斌發言時所提到用辭：「根據聯合國海洋法公約和中國國內法，台灣海峽水域由兩岸的海岸向海峽中心線延伸，依次為中國的內水、領海、毗連區和專屬經濟區。」2020年9月21日汪文斌本身曾經在記者會中公開表示：「不存在所謂的『海峽中線』」。當然吾人都能夠理解，對於當年由美軍所劃設，用以約制中華民國國軍軍事行動之海峽中線，現在被許多人曲解成為兩岸存有默契互不跨越之分隔線，北京當然不會接受此等規範。
但現在從汪文斌口中冒出所謂「海峽中心線」，到底又是何種意涵？會不會治絲益棼另生枝節，倒是值得各方繼續關注。其實汪文斌當時若是說，台灣海峽水域由兩岸的海岸向海峽中央延伸，其實就不會產生爭議。總而言之，儘管政治學不該是修辭學，整天在文字上打轉亂做文章，但畢竟還是要行家講行話，胡亂製造讓人誤會辭語，都只會產生無窮爭議。
★ ★ ★ ★
北京駁台海「國際水域」
針對美國艦砲外交撐腰台獨
中國外交部發言人汪文斌6月13日回答彭博社記者提問時，正式且明確宣示中國對台灣海峽享有主權、主權權利和管轄權，並否定美國聲稱台灣海峽是「國際水域」的說法，掀起台灣海峽新一輪的法理與政治論戰。台灣專家張競接受《香港01》訪問指出，這是北京對美國「艦砲外交」予以駁斥和譴責，合情合理。
對於中國大陸外交部的強勢宣示，台灣民進黨政府率先反應，台外交部新聞稿指出，台灣海峽是國際水域，屬於台灣領海範圍以外的水域均適用國際法的「公海自由」原則，理解並支持美國自由航行任務對促進區域和平與穩定所帶來的助益；隨後陸委會亦依循此論調做出表態。據路透社6月15日報道，美國政府改口提出「國際水道」（international waterway）一詞，以此反駁中方指稱「國際水域」（international waters）並無國際法基礎。
台灣「中華戰略學會」研究員張競批評，為什麼沒有其他國家呼應美國的說法？正是因為美國在全世界到處挑戰各國，誰會願意在這個問題上「選邊站」、跟美國站在一起呢？（張鈞凱攝）
美艦通過台海的「艦砲外交」
北京對台灣海峽做出明確法理宣示的用意，台灣「中華戰略學會」研究員張競對《香港01》記者解讀，台灣海峽中間沒有「公海」（high seas），無論兩岸是否同屬一個國家，兩邊向着中央分別劃為內水、領海、鄰接區、專屬經濟區，涵蓋了整個海峽。台灣海峽寬度超過24海里，屬於「非領海海峽」，並非兩邊領海將海峽整個涵蓋起來的「領海海峽」。因此，任何船隻在此通航都不是問題，主要是經過此區時，不能在專屬經濟區內做與之違背的行動。
事實上，台灣海峽沒有其他船隻航行自由受到限制，每天南來北往的商船尤多，何以北京特別針對美國？張競分析，主因在於台獨把美國軍艦通過台海，當成是對其撐腰打氣的「政治搖頭丸」。美國與台灣斷交之後，在此區域來往幾十年都不成問題，但如今把軍艦通過當成力挺台灣的政治宣傳，那就有問題了。
2019年以來，美軍加大派往中國周邊海域巡航次數。圖為當年6月17日，美國軍艦聯合加拿大皇家海軍「里賈納」號（HMCS Regina，FFH-334）護衛艦穿越台灣海峽。（資料圖片）
依據美國《2019年國防授權法》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019）第1086節「美國關於航行自由與飛越自由之政策」，可以看出美艦通過台灣海峽就是依據該法要求：「在全球重要運輸航道以及全球商業關鍵航路，以例常與定期方式，保持海空兵力展示任務。」張競認為，台灣海峽原來相安無事，美國現在用「艦砲外交」的方式來做政治表態，他批評此舉「沒事找事」。
特別是每次美艦通過台海，太平洋艦隊就會大做文章發布新聞稿稱「維護航行自由」，這就是根據《2019年國防授權法》來唱的高調。美國這些政治陳述，就表示其不是單純的越境航行，而是來表達政治姿態的。張競表示，所以中國大陸用政治層次予以質疑和駁斥，也是站得住腳的、合情合理，展現對美國的不信任。
美自創「國際水域」打烏賊戰
關於美國宣稱台海屬於「國際水域」這個名詞，張競解析這是美軍單方面所定義的，並沒有任何國際法地位。從美軍2022年3月最新刊行《指揮官海戰法手冊》（The Commander's Handbook on the Law of Naval Operations）定義來看，「國際水域」係屬美國軍方對內管控作戰行動之軍事用語。
張競說，國際海上成文法並無「國際水域」這個詞，是美國拿自己內部的用詞來打烏賊戰。於今中國大陸明言在國際法上沒有這個名詞，向美方表明「你少來這一套」，所以這也是法律戰，揭穿老美撒謊。
不只在台海，美國方面經常派軍艦和航母到南海進行自由航行行動，聲稱這麼做是為了保證南海的「航行自由」。（AP）
張競進一步說明，美國對「國際水域」的界定也是有問題的，因為無論是鄰接區還是專屬經濟區，劃設的參考基準是領海基線，而領海基線是主權國家才能劃設的，美國稱鄰接區或專屬經濟區沒有主權，這是惡質的曲解。主權國家在區域內執法就是在行使主權，雖然不代表主權的最高程度，但仍是主權的延伸，跟船舶上懸掛國旗代表主權的「浮動領土」一樣。
民進黨跟風美國反而自打嘴巴
民進黨政府第一時間跟用美方「國際水域」的說法，稱領海以外都是「國際水域」，張競認為這是相當危險的做法。他反問，那麼中國大陸軍機在台灣劃設的防空識別區飛行，台灣有什麼好抗議的呢？國際法基礎又在哪裏？無疑是自打嘴巴。
尤其是在中國大陸否定「國際水域」之後，美方改口以「國際水道」取而代之，張競指明美國顯然自知理虧，從而章法大亂、愈辯愈糟，等於是默認原先以《聯合國海洋法公約》各個條款中，並不存在之「國際水域」來定位台灣海峽，根本就是強辭奪理、故弄玄虛。美國用詞「大轉軚」（台灣稱「髮夾彎」），更令追隨美國政府風向的台灣官員難堪不已。
西媒斷章取義造謠「內水化」
回到汪文斌的原話「中國對台灣海峽享有主權、主權權利和管轄權，同時也尊重其他國家在相關海域的合法權利」，張競肯定其表述將不同層次的概念分得很清楚，分別都是詳細的國際法名詞。
張競強調，很多西方媒體報道都是斷章取義，將汪文斌說法全部捆綁為「主權」，也不斷造謠說中國要把台海納入「內水」。然而，中國大陸從來沒講過要把台海「內水化」，更沒講過台海相關區域有排他性、不准其他國家船隻進入，亦無引用任何國際法條，試圖去限制美國通過。
最後張競提醒，汪文斌在該場記者會還使用了「海峽中心線」一詞，到底又是何種意涵？會不會治絲益棼另生枝節，倒是值得各方繼續關注。其實汪文斌當時若是說，台灣海峽水域由兩岸的海岸向海峽中央延伸，其實就不會產生爭議。
留言列表
