揭仲專欄：
中共為何頒布
《軍隊非戰爭軍事行動綱要》？
揭仲 (作者為中華戰略前瞻協會研究員/國家政策研究基金會副研究員)
習近平最近簽署發布《軍隊非戰爭軍事行動綱要》，有人猜測是為解放軍攻台布局，但真正目的並非如此。（美聯社）
中共在6月13日發布新聞指出，中共最高領導人習近平以中共中央軍事委員會主席的身分，於日前簽署命令，發布《軍隊非戰爭軍事行動綱要（試行）》（以下簡稱《綱要》），並自6月15日開始實施。
由於中共並未公布全文，僅簡單說明此一《綱要》共6章59條，主要針對「基本原則、組織指揮、行動類型、行動保障、政治工作」等進行規範，為部隊遂行非戰爭軍事行動提供法規依據。使消息公布後，立即在國內外引發許多揣測；甚至有不少國內外學者認為，中共此舉是想在日後能以此《綱要》為依據，對武力犯台進行包裝，複製俄羅斯以「特殊軍事行動」名義，揮軍入侵烏克蘭的前例。
誠然，在俄羅斯軍方的術語中，確實存在「特殊軍事行動」此一範疇。在俄軍1999年所出版的《軍事衝突學》中，就將包括「人道主義救援、疏散救助行動」等，運用「非戰鬥」和「非傳統」方法實現既定目標的行動，歸類為「特殊軍事行動」；但值得注意的是，俄軍的「特殊軍事行動」主要是強調相關任務的特殊性，因此雖然將許多非戰爭軍事行動包括在內，卻不以非戰爭軍事行動為限。
而俄羅斯此次以「特殊軍事行動」為名，揮軍入侵烏克蘭，確實有可能是想將入侵行動包裝為「拯救烏東、甚至烏克蘭境內俄裔民眾免受極端主義份子迫害」之「人道主義救援、疏散救助行動」；或是想複製2014年以「非戰鬥」和「非傳統」方式，兵不血刃拿下克里米亞的經驗。但若因此認為中共此時發布這份《綱要》，是以包裝日後武力犯台為主要目的，不免失之武斷。
俄羅斯以「特殊軍事行動」為名入侵烏克蘭，有可能想將入侵行動包裝為「拯救烏東、甚至烏克蘭境內俄裔民眾免受極端主義份子迫害」。（美聯社）
並非以包裝武力犯台為主要目的
將武力犯台包裝為「特殊軍事行動」或非戰爭軍事行動，對共軍速戰速決不特無益反有害，也無助於減少國際干預。
首先，共軍目前對武力犯台雖無統一的用語，包括「聯合登島戰役」、「島嶼進攻戰役」、「大型島嶼一體化聯合進攻作戰」、「島嶼登陸聯合作戰」、「大型島嶼聯合進攻作戰」與「大規模聯合作戰」等；但基本上都將其視為傳統的戰爭行動，甚至強調具有戰略決戰的性質；只是在法律上會強調是內戰，而非對外戰爭。
其次，當共軍武力犯台時，為了避免替各種干涉、干預與連鎖效應提供更多的時間與機會，會力求速戰速決，設法於最短時間內瓦解國軍有組織的抵抗。為了使犯台作戰能速戰速決、「首戰決勝」，就必須在最短時間內動員並輸送大量的人力與物資。此一史無前例的龐大工作，遠非這份《綱要》所能應付；還是必須在傳統作戰行動的法律體系，例如《戒嚴法》與《國防動員法》之下，才能運作得更有效率。
共軍武力犯台時，必須在最短時間內動員並輸送大量的人力與物資。此一史無前例的大規模工作，難以包裝成非戰爭軍事行動。圖為中國遼寧艦航艦率多艘軍艦在臺灣周邊海域演訓。（圖／翻攝人民微博）
最後，將武力犯台包裝為非戰爭軍事行動，對共軍達成武力犯台作戰目標不但沒有具體利益，反而會衍生許多困擾；除非中共也和這次的俄羅斯一樣，認為可以不經激烈的戰鬥就達到目標。
事實上，俄軍以「特殊軍事行動」名義，在國家未實施一定程度動員、也未轉入戰時體制的情況下揮軍入侵；等戰事擴大延長後，此種模式反而對前線俄軍人力物力的補充造成嚴重困擾；例如義務役與後備役人員一度被禁止部署到烏克蘭，甚至已進入烏克蘭的義務役士兵還被下令調回國內。更重要的是，當戰事延長後，各國的制裁與干預，並沒有因為俄羅斯將入侵包裝為「特殊軍事行動」有所減少，反而達到令北京感到震驚的程度。
換言之，將武力犯台包裝為「特殊軍事行動」或非戰爭軍事行動，對共軍速戰速決不特無益反有害，也無助於減少國際干預。因此，認定習近平這次簽署發布《綱要》的舉動，與日後共軍武力犯台具高度、直接的關聯，過於武斷。
那中共為何要簽署發布這份《綱要》？
讓非戰爭軍事行動有清楚準則可循
從2014年起，共軍內部日益要求替非戰爭軍事行動建立完整法律體系，於是中共先修、增訂《國防法》，再逐層完成各項相關任務的法規與指引，《綱要》應是其中一項。
隨著中共的綜合國力不斷上升，和「一帶一路」倡議的推展，中共的國家安全利益也不斷向全球拓展延伸，加上非傳統安全威脅的日益凸顯，使非戰爭軍事行動早已成為共軍的重要任務。儘管如此，在2020年中共《國防法》大幅增修前，共軍對非戰爭軍事行動，都是以頒布戰略性文件的方式來指導，例如中共中央軍委在2009年下發的《軍隊非戰爭軍事行動能力建設規劃》，與2015年所發布的《中共軍事戰略白皮書》等，另外就是從既有的法律條文中加以引申。
如中共海軍在南海的重要任務之一，就是支援海警執行權益維護與海上執法。圖為中國海警船在南海爭議海域逼近菲律賓海警船。（美聯社）
然而，不論是戰略性文件或既有法規的引申，都存在僅有政策指導或原則性的規定，但對非戰爭軍事行動的適用範圍、行動方式、指揮體制與行動程序等，都缺乏清楚、明確的規定，嚴重缺乏可操作性，使第一線共軍單位沒有清楚的準則可以遵循。
例如中共海軍在南海的重要任務之一，就是支援海警執行權益維護與海上執法；但是當中共海軍機艦實際執行時，應當遵守的具體程序性事宜，包括海軍協助海上執法的提出和審核、調動海軍執行海上協助執法任務的批准機關和程序、海軍與海警在海域和執法事項上的分工與指揮機制、海軍在行使「緊追權」或「登檢權」等海上執法任務時的實施程序與武力使用規範、海軍協助執法的例外情形與對不當行政行為的申訴與賠償等，長期以來卻付之闕如。
除海上維權任務，中共學者也指出，當共軍在境外執行疾病控制任務時，如何在任務期間規範軍隊的組織、指揮、管理與後勤支援等，目前都缺乏統一、明確且具可操作性的規範。甚至當共軍在境內執行大規模的災害救援與疫病控制等任務時，也會在共軍與地方政府間，對關於指揮機制、權利、義務與職責等的劃分方面，缺乏明確的規定而產生許多障礙。
其實，共軍內部從2014年以後，要求替遂行非戰爭軍事行動建立完整法律體系，以補既有政策文件之不足的建議就不絕於耳。為回應此一呼籲，同時符合習近平「依法治軍」的要求，中共先是在2020年12月大幅修、增訂《國防法》，替共軍執行非戰爭軍事行動建立根本的法律依據；接下來就是依照《國防法》相關條文的授權，逐步、逐層完成共軍遂行相關任務的法規依據與行動指引，其中應該就包括這次的《綱要》。
內容應類似美軍《非戰爭軍事行動聯合綱要》
《綱要》應該就是針對2009年《軍隊非戰爭軍事行動能力建設規劃》所揭示的「反恐、救災、國際維和、維護權益、國際救援、安全警戒」等六大任務，進行比較細緻的規範。
美軍美軍制訂綱要，列舉16種不同類型的非戰爭軍事行動，再依據此一綱要，陸續完成各軍兵種、各階層的行動指引或規範。陸戰隊的海空火協連。（美軍陸戰隊官網）
因此，這份綱要應該不是以替日後武力犯台進行包裝為主要考量，此外從中共官媒所透露的6章59條等訊息，研判應該與美軍《非戰爭軍事行動聯合綱要》（Military Operations Other Than War Unites To Join Outline）的性質相仿。
在美軍這本綱要中，列舉了16種不同類型的非戰爭軍事行動，並對這些行動的性質、目標、作用、範圍、類型、原則和計劃等做出詳細的論證。然後美軍又依據此一綱要，陸續完成各軍兵種、各階層的行動指引或規範，例如《美軍士兵非戰爭軍事行動手冊》、《海上軍事行動指揮官手冊》等。
以此類推，中共新發布的《綱要》應該就是針對2009年《軍隊非戰爭軍事行動能力建設規劃》所揭示的「反恐、救災、國際維和、維護權益、國際救援、安全警戒」等六大任務，依個別特性對實際運作程序進行比較細緻的規範。後續不排除會要求各軍兵種再依照單位特性，完成供所屬各級指揮官、參謀人員，甚至士兵遵循的手冊。
可能在台海實施「緊追權」對我軍施壓
共軍日後不排除以實施「緊追權」為名義，派遣機艦穿越海峽中線，以便在中線以東建立巡弋與執法的事實，來伸張主權訴求並對我方施壓。
共軍日後不排除以實施「緊追權」為名義，派遣機艦穿越海峽中線，以便在中線以東建立巡弋與執法的事實。圖為共軍Su-30軍機。（國防部提供）
儘管中共這次《綱要》不是以包裝武力犯台為主要目標，但若干內容還是有可能在日後台灣海峽的法律戰與主權伸張行動，甚至當兩岸發生重大爭議事件時中共對我進行「強制外交」的過程中，產生影響。
例如前述海軍機艦為支援海上執法所行使的「緊追權」，中共在2021年全國人大常務委員會通過的《海上安全交通法(修訂草案)》與《海警法》中，已經引入這項制度；也在《海警法》第59條中，授權海警機構為開展海上維權執法工作需要，可向「有關部門」提出協助請求。此一「有關部門」應該包括共軍。研判在這次中共發布的《綱要》中，極可能在相關章節中，對海警向共軍提出支援申請時的程序與行動實施等，做出相應、比較詳細的規定。
當「緊追權」的相關法規架構和可操作性日益完備後，共軍日後不排除以實施「緊追權」為名義，派遣機艦穿越海峽中線，以便在中線以東建立巡弋與執法的事實，來伸張主權訴求並對我方施壓。建議我國安單位應及早規劃相關的因應措施。
留言列表
