揭仲專欄：
明年美國沒有對台無償軍援，
對國軍戰力影響有限
揭仲
中華戰略前瞻協會研究員/國家政策研究基金會副研究員
美國聯邦參議院通過《2023年度國防授權法案》(NDAA 2023)，授權行政部年未來五年每年可以提供台灣最多20億美元無償軍援，但令人失望的是明年並沒有安排對台軍援。(取自www.armed-services.senate.gov)1.(取自www.armed-services.senate.gov).2
美國聯邦參議院於12月16日通過總額高達8580億美元《2023年度國防授權法案》(National Defense Authorization Act, NDAA 2023)；其中納入參議院外交委員會於9月14日通過的《台灣政策法案》（Taiwan Policy Act）部分條文，包括授權美國國務院於2023至2027年，透過「外國軍事融資」（Foreign Military Financing，FMF）計畫，每年提供台灣至多20億美元無償軍援；另授權提供至多20億美元FMF貸款，還款期限為12年。
《國防授權法案》也要求台灣相應提高年度的軍事支出，且要求美國國務院與國防部需每年針對台灣提升防衛能力所採取的努力，「提出評估報告」，作為決定年度軍援或軍事融資實際撥款金額的參考。
明年提供有償融資沒有無償軍援
美國在2023財政年度中不會對我方提供「無償軍援」，但不必然意味著2024至2027年也全部泡湯；是否美國透過此一技術性手段煞車，以免過份衝撞拜習會後的美中關係？
美國大量軍援烏克蘭，導致對台軍售的武器延宕交貨達187億美元。（美聯社）
由於國防授權法案中所列的只是可提供金額上限，軍援的實際內容與金額未來還是要由美國行政部門掌控、擬定，並製作《撥款法案》(appropriations bill)送交國會參眾兩院相關委員會審議。但令不少人意外的是，在美國國會12月20日完成協商並公布，規模達1.7兆美元的《2023財政年度綜合撥款法案》(Consolidated Appropriations Act)中，卻只授權美國國務院提供台灣最多20億美元的需償還軍事融資，但沒有納入無償軍援。
雖然這只代表美國政府在2023財政年度中不會對我方提供無償軍援，並不必然意味著2024至2027年也全部泡湯；但這是否顯示美國行政官員和部分國會領袖其實對直接軍援中華民國此一大動作深感疑慮，遂透過此一技術性手段來踩煞車，以免過份衝撞拜習會後的美中關係，值得後續觀察。
對台無償軍援從原本各方叫好，到一夕之間暫時變成「只聞樓梯響、不見人下來」，對中華民國在政治和外交等面向自然是不小的警訊；但對強化2027年中華民國國防戰力所造成的影響，其實不像表面上那麼嚴重。
首先，根據美國《華爾街日報》（WSJ）11月27日報導，因為美國大量軍援烏克蘭，導致對台軍售的武器延宕交貨的金額，已經從去年12月的140多億美元(約4331億新台幣)，增加為187億美元(約5785億新台幣)；且在華府高層官員仍然認為2027年前，對台軍售應該以中短程精準彈藥等「不對稱武器系統」為優先的情況下，除非俄烏戰爭能在短期內結束，否則這五年100億無償軍援所獲得的武器，恐怕只會使帳上「等待交運」的武器總金額繼續膨脹，絕大多數無法在2027年前完成交運。
即使明年無償軍援，台灣恐會消化不良
在接下來的五到七年內，國軍將同時接收或換裝多種武器裝備，從戰車、潛艦、飛彈到戰機。國軍各基層單位負荷之重、壓力之大，可想而之。
空軍為接收66架F-16 C/D Block 70戰機，光是飛行員就要新增107人，外加數量更多的地勤及其他支援人力，挑戰很大。（蘇仲泓攝）
其次，就算2023年《撥款法案》中納入無償軍援，我方究竟該使用多少額度來採購武器裝備，還是必須根據國軍的操作能量，審慎與華府行政部門進行討論，千萬不要為了想把額度用完而不惜暴飲暴食，導致嚴重的消化不良、自傷其身。
因為在接下來的五到七年內，國軍將同時接收或換裝多種武器裝備，包括陸軍的108輛M1A2主力戰車、29套「海馬斯」(HIMARS)遠程精準火力打擊系統、大量的防空與反裝甲飛彈與戰術型無人機；海軍則有高效能艦艇、國造潛艦原型艦、100套岸置魚叉反艦飛彈及數量不詳的國造雄二、雄三岸置反艦飛彈；空軍則有F-16A/B性能提升、新購66架F-16 C/D Block 70戰機及各式精準彈藥、4架MQ-9B「海上衛士」無人機及相關附屬設施、66架「勇鷹」高級教練機、國造萬劍武器系統；另外還有國造劍翔反輻射無人機的量產與雄二巡弋飛彈的增產等，未來數年國軍各基層單位負荷之重、壓力之大，可想而之。
例如海軍的岸置反艦飛彈部隊「海峰大隊」，目前轄有固定陣地中隊、機動中隊及支援中隊等共9個中隊，未來在接收100套岸置魚叉反艦飛彈與增產之國造雄二、雄三反艦飛彈後，需在短短五至七年內擴充成近30個中隊，與包括反艦飛彈訓練中心在內的大量支援單位；在國內少子化情形日益嚴重的情況下，光是要找到足夠數量的人員，就令海軍司令部頭痛不已。
空軍為接收66架F-16 C/D Block 70戰機，擬於2026年前新成立一個作戰聯隊，光是飛行員就要新增107人，外加數量更多的地勤及其他支援人力；如何在有限的時間內補齊這麼多高素質、訓練完備的人力，更是一大挑戰。
還得自籌龐大後續維修經費
未來五年若用美方提供的100億美元來增購武器，則在後續十五到二十年內，國軍得設法擠出120億、甚至150億美元的「作業維持」預算，來維持這些裝備的有效運作。
讓情況更為嚴峻的是，目前在美國軍售的M1A2戰車、「海馬斯」遠程精準火力打擊系統、刺針短程防空飛彈、標槍反裝甲飛彈、拖式防空飛彈、MQ-9B「海上衛士」無人機與部分F-16 C/D Block 70戰機所配備的精準彈藥方面，都已出現可能延後交運的情形，使交貨時間更高度集中在2024年之後的3年內，使國軍的換裝壓力更形沉重。倘若民進黨政府因為九合一地方選舉的結果不如預期，推翻原訂於2024年1月實施的義務役役期延長計畫，更會讓國軍人力供應嚴重不足的情形雪上加霜。
樂山雷達站2018年至2027年的後續維持預算就將近280億，還不包括未來勢必要進行的「中壽期性能提升」所需預算。（取自globalintelligence）
在國軍部隊的接收與操作能量早已接近臨界點的狀況下，若此時再因為無償軍援新增美製武器系統，國軍官兵恐怕無法在華府高度所擔心、共軍可能犯台的2027年來到前，有效吸收、發揮新裝備的效能，形成變相的浪費。
第三，這些援贈或融資，固然可在未來五年內大幅增加國軍用於武器採購或設施建設等「軍事投資」項目的財源，但買回來的裝備在後續服役期間所需的維修、操作和「中壽期性能提升」等「作業維持」經費，還是只能自行籌措；而現代高精密武器裝備在後續服役期間的各項成本，往往還多於採購預算。例如我國位於新竹樂山的長程預警雷達，購置與興建成本約400多億，自2013年開始戰備；但光是2018年至2027年的後續維持預算就將近280億，還不包括未來勢必要進行的「中壽期性能提升」所需預算。
換言之，未來五年國軍若用美方提供的100億美元來增購武器系統，則在後續十五到二十年內，國軍就需設法從納稅人的口袋中擠出120億、甚至150億美元的「作業維持」預算，來維持這些裝備的有效運作。在國軍年度「作業維持」預算早已無法足額編列的情況下，屆時國軍會不會在帳面上空有一堆數量可觀的裝備，但由於維修預算不足導致妥善率低落，使緊急狀況下能馬上派上用場的數量屈指可數，又是另一種變相的浪費。
在美國仍有大量武器尚未交運、國軍在未來五到七年因同時接收多項新裝備早已難以消化、後續年度龐大之作業維持費難以籌措的情況下，《2023財年綜合撥款法案》未納入無償軍援我方所需資金，其實在強化國軍戰力方面的影響遠不如想像中得大。
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