尹麗喬觀點：
小國大戰略？
台灣的國策
尹麗喬＊哈佛大學政府系博士及倫敦政經學院政治經濟學碩士；現為台灣大學大陸研究中心特約研究員及美國哈佛大學費正清中國研究中心研究員。 專長為國際關係理論、國際安全研究、外交學， 調查及東北亞關係。曾任教於美國斯沃斯摩爾學院（Swarthmore College）政治系， 並曾任達特茅斯學院（Dartmouth College）Dickey國際安全中心博士後研究員，美國大西洋理事會（The Atlantic Council）客座資深研究員，及日本慶應大學及早稻田大學訪問學者。georgeyin1@ntu.edu.tw.
小國更需要大戰略。圖為國慶大會，AH-64阿帕契直昇機通過總統府上空。（陳品佑攝）
歷史上，新興的強權，常有領導人物和思想家為國出謀劃策，制定國家長遠的大戰略（grand strategy）。17世紀法國的黎塞留主教（Cardinal Richelieu）集中王權，建構反哈布斯堡聯盟，為路易十四時法國的鼎盛打下基礎。[1]19世紀英國的外相卡蘇里子爵（Lord Castlereagh）於拿破崙戰爭之後力排眾議，在維也納和會中反對過度懲罰法國，而是著重於保持歐洲的權力平衡，使英國成為歐洲政治的關鍵影響力，為大不列顛的全盛時期鋪好道路。[2] 20世紀美國的政府顧問和外交家凱南（George Kennan），構思了「圍堵政策」（containment policy），成為美國遏止蘇聯及共產黨陣營擴張背後的理論基礎；最終美國贏得冷戰，成為世界第一強權。[3] 範例眾多，不及備載。
大戰略的重要性，在於可幫助各國在國內政治的紛紛擾擾和國際政治的瞬息萬變之中，凝聚共識，維持戰略定力，不因一時的低潮而懷憂喪志，也不因短期的利多而氣充志驕。同時，如耶魯大學著名的歷史學家蓋迪斯（John Lewis Gaddis）所言，沒有大戰略，分析國際政治容易「見樹不見林」[4]，無法綜觀全局，只能頭痛醫頭，腳痛醫腳。
不過，只有強權才需要國家大戰略嗎？夾在中美日歐之間，在戰爭陰影之下的台灣，需要有大戰略嗎？要討論這些問題，必須要先清楚定義什麼是大戰略。筆者認為國際關係中的大戰略有三個要素：
a) 宏觀的指導原則（general guiding principles）；
b) 對國際總體現勢的觀察和預測（assessment of the international situation）；
c) 國家主次目標的排序（priorities）。[5]
先討論第一個要素。大戰略必須清楚點出和戰攻守，合縱連橫，及國家發展的大方向。換言之，大戰略一定會包括一套宏觀的指導原則[6]，幫助國家決定開戰，參加衝突，建立聯盟，專注於國內發展的時機、方式、步驟和手段。中國歷史上，范睢的「遠交近攻」就是一個大戰略的著名範例。范睢是秦王的智囊和顧問。在晉見秦王時，范睢說服秦國不和傳統的競爭對手齊國和楚國爭霸，而是先攻打地緣關係最近的韓魏。時間拉回20世紀，鄧小平的「韜光養晦」認為中國應著重發展經濟，厚植國力，「絕不當頭」，接受美國的世界領導地位，羽毛豐滿後再挑戰美國。而上文所提到凱南的「圍堵政策」，則是認為美國不應在核子時代和蘇聯起釁，而是應一面組建國防安全及經濟聯盟遏止共黨勢力，另一面利用資本主義陣營更為優越的社會經濟實力，以競爭拖垮蘇聯。更進一步說，「圍堵政策」也隱含承認蘇聯對中東歐的控制，不觸犯俄國核心利益的意涵。
從以上三個例子我們可以清楚看出大戰略的幾個特徵。
一、大戰略和戰術（tactic）有本質上的不同。大戰略幫助國家決定應不應該做某件事，戰術幫助國家決定應該如何做某件事。「遠交近攻」要求秦國以外交籠絡及軍事威嚇綏靖齊楚，創造沒有後顧之憂、攻打韓魏的有利環境。「韜光養晦」要求中國不和美國衝突。「圍堵政策」要求不和蘇聯直接在軍事上對抗，而是和蘇聯在第三世界爭奪影響力，以軍事經濟手段降低蘇聯共產主義衛星國的影響力和數量。戰術，相較之下，則是打贏一場戰役的計劃；誘敵深入、堅壁清野、迂迴偷襲，都是戰術。戰術是在衝突是必要而不可避免的前提下打勝戰的謀略，而不處理和戰及聯盟問題。邏輯上，戰略先於戰術；沒有戰略，不知敵友和戰，無法討論戰術。
二、大戰略是「組合拳」，是指導國家在軍事、外交、內政、經濟、社會等各層面的大原則。[7] 因此，單純的軍事戰略，如「不對稱作戰」（asymmetric warfare），不是大戰略（但算是國防戰略）。單純的國內改革，如秦國的商鞅變法 — 儘管對秦國的國力有所助益 — 也不算是大戰略。
三，大戰略有如一國的憲法，是長遠的國策。「遠交近攻」、「韜光養晦」，和「圍堵政策」都是有延續性的指導原則。
大戰略的第二個要素是對國際總體現勢的觀察和預測。我們的朋友是誰，對手是誰？我們的主要對手是誰，次要對手是誰？各國的利益為何？我們國家和（可能）盟邦的總體實力，相對於浮上檯面及潛在的對手，在什麼水準？我們的國家和盟友有什麼利基或是弱點？我們的對手有什麼利基，有什麼弱點？未來國際局勢可能會如何發展？現在的世界形勢如何？十年後的形勢如何？五十年後的形勢如何？不回答這些問題，無法討論國家的戰略方向。
「遠交近攻」背後是范睢對戰國時代國際情勢的認識。
一方面，秦國儘管強盛，但綜合實力仍不如東方齊楚燕趙韓魏六國的總合。
另一方面，六國儘管都忌憚秦國，但仍不停地亙相爭權奪利。如此形勢之下，秦國統一六國的上策是瓦解分化，各個擊破。
「韜光養晦」背後是鄧小平對冷戰落幕前世界局勢的分析。
一方面，美國國力於上個世紀80-90年代仍遠勝於中國。
另一方面，中國則有巨大的發展潛力。如此形勢之下，中國的上策是在中短期內綏靖麻痺美國，拉長時間軸，時機允許時再擴充中國勢力。
「圍堵政策」背後是凱南力排衆議，對蘇俄及共產主義擴張本質的了解；凱南提出「圍堵政策」時，二戰剛結束，美俄一同撃敗納粹德國，國務院內親蘇勢力強大，不正視蘇共的威脅。
一方面，蘇聯繼承沙俄帝國的擴張傳統，並認為共產主義和資本主義不共戴天。
另一方面，蘇聯色厲內荏，實力不足以支撐其野心。如此形勢之下，美國的上策是遏止蘇俄，坐等其弱化崩潰。
成功的大戰略，要求決策者知己知彼，不盲目樂觀，驕傲自滿，也不草木皆兵，妄自菲薄。對國際總體現勢的觀察和預測如果不客觀準確，國家就可能制定錯誤的大戰略，產生災難性的後果。如一戰前的德意志帝國，盲目樂觀，野心膨脹，窮兵黷武，儘管處於四戰之地，夾在俄法兩歐陸強權之間，仍制定著重擴張的「世界政策」（Weltpolitik）大戰略，堅持要跟大英帝國進行海軍軍備競賽，並和各國爭奪殖民地。「世界政策」是導致一戰及一戰後戰敗的德意志帝國解體的重要原因之一。[8]
大戰略的第三個要素是國家主次目標的排序。[9] 歷史上各國追求的目標基本上不脫擴張勢力（expansion）、經濟發展（development）、國家安全（security），及意識形態（ideology）。[10] 在理想的世界中，各國當然希望可以同時達到這四個目標。可是，就算是強權如美蘇，也不可能有無限的資源去追求其所有的目標；預算有限，但是欲望無限。因此，決策者必須要做出取捨，制定主要目標和次要目標。是經濟第一，還是國安第一？是意識形態重要，還是國家安全？權衡輕重，才可配置資源，在最短的時間，達成最重要的目標。
鄧小平的韜光養晦，實現美國與大陸關係的「正常化」。圖為鄧小平與美前總統卡特。
前文中大戰略的三個例子，各自代表了不同的目標取捨。
「遠交近攻」背後是擴張第一。如果秦國以安全和發展為第一考量，大可以閉函谷關不出，對六國採守勢。
「韜光養晦」背後是發展第一。如果中國如毛時代一般，以意識形態為第一考量，大可以繼續輸出革命，和美帝鬥個天翻地覆。
「圍堵政策」背後是國安為第一考量。如果美國以擴張或意識形態為第一考量，大以可對蘇聯採攻勢，試圖策反蘇共在中東歐的衛星國，而不只是遏止共產主義的擴張。
有清楚的目標取捨，才有可能制定有效的國家戰略。而國家的目標取捨，常取決於兩個因素。
一方面，國內統治集團及利益團體的合縱連橫—尤其是在現代民主國家—常會決定所謂的國家核心利益。[11]
另一方面，各國面臨的國際情勢（如權力平衡），也常影響決策者的目標取捨。國際形勢嚴峻時，決策者可能會較為著重國家安全。而大國在勢力鼎盛之際，其決策者可能會更著重領土擴張或是意識形態。
從另一個角度來說，如果國內政治不穩定，統治集團對國際情勢又沒有清楚的認識，就很容易會舉棋不定，無法清楚地定義國家的主次目標。目標不清的國家在國際政治中就只能進退失據，隨波逐流，成為戰略上的行屍走肉，強權政治中的棋子。
小結一下，大戰略「三位一體」，以宏觀指導原則為「表」，對國際總體現勢的觀察和預測及國家主次目標的排序為「裡」，缺一不可。進一步說，要建構國家的戰略原則，必須要先對國際情勢做出研判，並凝聚國內共識，決定國家核心目標。
從邏輯上來說，小國沒有理由不應該有大戰略。和大國相比，小國資源更有限，目標取捨更為重要。和大國相比，小國十分受國際情勢制約，對國際政情的精準研判更為重要。和大國相比，小國對國際變局極為敏感，更需要宏觀指導原則可帶來的戰略定力。關心台灣國際處境的大家，對小國的這些難處，一定有切身體驗。
進一步說，小國也要能掌握分析各強權的大戰略，才可「見縫插針」，趨吉避凶，在避免成為大國政治的犧牲品之餘，抓住機遇。
下一篇將介紹分析歷史上及近代的小國大戰略（如西夏、德川幕府，瑞士、新加坡）及其對台灣的啟示。我們應如何借助學術理論工具來思考分析「親美友日和中」、「抗中保台」、「國防靠美國、市場靠中國」、及「和平保台」？我們應如何制定台灣的大戰略？
註釋──
[1] Rehman, Iskander, “Raison d'Etat: Richelieu's Grand Strategy During the Thirty Years' War”, Texas National Security Review (2019).
[2] Kissinger, Henry, A world restored: Metternich, Castlereagh, and the problems of peace, 1812-22 (Pickle Partners Publishing, 2017).
[3] Kennan, George F., "The sources of Soviet conduct", Foreign Affairs 25 (1946): 566.
[4] Gaddis, John Lewis, "A grand strategy of transformation." Foreign Policy (2002): 50-57.
[5] 大戰略的定義，各家眾說紛紜，可見Balzacq, Thierry, and Ronald R. Krebs, eds. The Oxford handbook of grand strategy. Oxford University Press, 2021。筆者的定義，一方面以大戰略的學術相關文獻為本，一方面以凱南的經典，討論「圍堵政策」的文章 “The sources of Soviet conduct"（見 footnote 4）為靈感和範例。
[6]宏觀的指導原則之外，有時大戰略也可是「宏觀計畫」（grand plan）或 「宏觀行為」(grand behavior)。可見Silove, Nina. "Beyond the buzzword: the three meanings of “grand strategy”." Security studies 27.1 (2018): 27-57.
[7] Christensen, Thomas J., Useful adversaries: Grand strategy, domestic mobilization, and Sino-American conflict, 1947-1958 (Princeton University Press, 1996), Chapter 2.
[8] Snyder, Jack, Myths of empire: Domestic politics and international ambition (Cornell University Press, 1991), Chapter 3.
[9] 國家主次目標的排序及大戰略，可見Martel, William C., Grand strategy in theory and practice: the need for an effective American foreign policy (Cambridge University Press, 2015).
[10] 現實主義者認為國家安全（security）是國家制定大戰略時最重要的目標。可見Posen, Barry R., Restraint: A new foundation for US grand strategy (Cornell University Press, 2014).（相關報導：風評：馮世寬的正知正見正覺｜更多文章）
[11] Rosecrance, Richard and Arthur A. Stein, eds., The domestic bases of grand strategy (Cornell University Press, 1993).
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俄羅斯總統普京（見圖）2月21日不甘示弱在國情諮文發表上痛批西方國家不但「挑起戰爭」，而且「意圖將在烏克蘭的局部衝突演變為全球對抗」。（AP）
孔令信觀點：
大國空言和平，
小國自求多福
孔令信＊銘傳大學新聞系主任。
俄烏戰爭爆發已屆一年，以俄國的軍力、經濟力其實早該結束。但是，閃電戰變成了持久戰，持久戰更是欲罷不能，難以收尾。那麼這場戰事何時才能真正落幕？日前美國總統拜登2月20日快閃訪問基輔與哲連斯基會談，並且送了大禮給烏克蘭，同時也重重打臉普京。普京2月21日不甘示弱在國情諮文發表上痛批西方國家不但「挑起戰爭」，而且「意圖將在烏克蘭的局部衝突演變為全球對抗」。一時之間對立氣氛更趨濃厚，讓北京的勸和促談策略明顯受挫。觀察俄烏戰爭周年來帶給我們怎樣的提醒呢？
提醒一：區域安全，大國也無法說了算：
俄烏戰火1周年之際，雙方駁火較勁不但沒停止的跡象，反而因為即將春暖，會戰的氣氛漸漸出現。停火和談一直都是俄國外交部的口號，烏克蘭這邊也沒有想要坐下來談的方案。無疑地，去年1整年帶來的軍事威脅整個歐盟與俄國之間，格外不平靜。烏克蘭、波蘭與白俄羅斯和俄羅斯的這個區域安全根本是亮紅燈。
歐盟各國像德法與義大利等國對於俄烏戰爭的膠著非糾結，因為所有的經濟活動嚴重受到打擊，最可怕的還是俄國的天然氣輸出成了對歐盟反制裁的工具，歐盟這些先進國家各各吃不消，因此想要促和止戰的念頭早就興起，問題的關鍵就在美國。歐盟與美國都是北約組織成員，烏克蘭雖非北約成員，但是國界鄰國就是波蘭。波蘭既是北約成員國，萬一戰火燒到波蘭，那麼北約彼此的約定若有一國遭人入侵，其他成員國必須共同聯手反擊。烏克蘭還好還未加入北約，讓歐盟還可以有模糊因應的空間，也就是有這樣的模糊空間，讓這場俄烏戰爭打得如此拖拖拉拉與難解難分。
美國把這場戰事當做代理人戰爭，烏克蘭在前線受敵，美國則在背後出資源與支援，連帶拉著歐盟一起抗俄，事實上拜登則是坐收漁利。俄羅斯的普京狠話在前，但是前線將士並不爭氣，無法快打快贏，無法一口氣將基輔拿下。雖然靠著反經濟制裁與天然氣來反抵制西方國家，可是「傷人一千，自損八百」，戰事與國際外交上的主導權都不在莫斯科，俄軍在烏境可說愈陷愈深，會不會重蹈阿富汗戰爭的覆轍？普京自己都沒有什麼把握，現下最好的策略還是繼續打，打出一個缺口直搗基輔再說。
可惜的就是美國就是不敢現身，躲在烏克蘭背後，普京既不能示弱，又深知愈是拉長戰線或拉長戰長對俄國愈不利，但是又何奈最好的下手機會已經錯過。普京面對烏克蘭之際，愈來愈擔心國內會有政變的可能性。
一場俄烏戰爭雖是有限戰爭，卻拖累周邊國家與聯盟，所有的涉及的大國都無法叫停，無法停又怎麼止戰和談呢？對比台海關係，一但台灣有事，最大國美國真的能即時馳援來和北京對抗？
提醒二：勸和促談，北京說的比做的還多：
若是從美國或俄國的立場來做評估的話，抱歉還要繼續打下去，若是從歐盟的角度當然就是希望馬上就和談。即便是從烏克蘭的角度來看，國土一寸都不能讓，但是再這樣打下去烏克蘭何時才能恢復元氣？總之，迄今沒有任何一個贏家，也沒有任何一個收尾方案能夠說服俄烏兩個交戰國坐下來和談。
值得注意的還是中國的表現。王毅參與2月14日至2月22日的第59屆慕尼克安全會議，與40個國家的領導人以及90多名部長級官員接觸。北京對於這個以歐洲為主場，區域安全為議題焦點的會議，可是為了高空氣球的爭議，王毅與布林肯2月18日密會，卻是各說各話，美中明爭暗鬥轉移了這個區域安全會議焦點。王毅2月22日到了莫斯科與普京會談，王毅在會中強調「中俄關係不會針對任何第三方，但也不會屈服於來自第三方的壓力。」而普京則在會中指出，中俄兩國已就「習近平訪俄」達成共識。雙方關係「堅若磐石」，但是在此之前王毅卻對烏克蘭表示「勸和促談」，顯然北京在這場俄烏戰爭之間大玩雙手策略。
根據北京官媒《環球時報》2月15日社評〈中國帶到慕安會的將是治本之策〉中，再度強調「中國始終高舉勸和促談的大旗，這方面，中國與歐洲有著共同利益和共同語言」。北京從俄烏爆發火時就一直保持中立、倡言和談，這個建議過了一年之後還是沒變，顯示什麼呢？2月21日《環球時報》社評〈歡迎所有國家加入全球安全倡議〉，因為中國在2月21日發表了《全球安全倡議概念檔》，檔「闡釋了全球安全倡議的核心理念和原則，明確了20個重點合作方向以及5個合作平臺和機制，具有鮮明的行動導向。」
對於俄烏戰事，「烏克蘭危機是歐洲安全困境最突出的體現。同時，世界其他地區也不太平。老熱點地區的動盪與衝突沒有止息，一些新的安全危機在醞釀發酵，如果不及時拆除引線，將釀成更嚴重的後果。安全困境得不到化解，就會走向戰爭，人類在這方面的慘痛教訓已經夠多了。全球安全倡議因應時代挑戰而生。」話是說得很漂亮，問題是俄烏是老熱點，勸和促談根本說的比做的還多，還到莫斯科去和普京表態「堅若磐石」這不是在鼓勵普京繼續打下去，習近平聲援你！這不是離和談桌愈來愈遠嗎？至於新的安全危機，不正是在描述台海之間的緊張嗎？北京向全球宣示安全倡議，唯獨對台海之間還在堅持「一中立場」，正好碰上民進黨的「假台獨」讓這場危機引線隨時都有可能被點燃，北京真的有心要拆除引線讓世界和平早日來臨呢？
提醒三：開戰周年，烏國該如何自立自強：
回顧這場戰事，普京在去年對烏克蘭要發動此次「特別軍事行動」之前，特別到北京拜訪習近平，顯然就是在戰前取得雙方默契，讓普京可以放膽下令進軍烏克蘭。若是北京倡議和平，為何習近平不在當時就勸阻普京不要動手。過去這一年的烏克蘭的悲歡離合慘況就不必出現了嗎？
普京在開戰後，快速進兵烏東與烏南，一度逼近基輔，聲勢點驚人。特別是烏東兩小邦成了普京出兵籍口，同時也辦了公投要正式投入俄羅斯懷抱。若是普京見好即收，在既有的占領區樹立俄羅斯旗幟的話，美國與歐盟還有哲連斯基顯然也拿普京沒辦法，造成了既有事實之下，烏克蘭被迫和談，屆時即便哲連斯基高喊「光復故土」恐怕也很難成真。問題是北京既然是倡和，為何此時不能發揮同為俄烏兩國的友邦角色，來協調雙方走上和談桌上呢？明顯地中國在這場戰事中是經濟最大獲利者，無論是天然氣或者美元本位改成以人民幣來交易，再加上提供給俄相關資源與支援，怎麼說中國都是獲益者。和談若是達成終戰，中國又怎麼可能再收到更大更多的紅利呢？
烏南馬立波圍城戰，連教宗方濟各都看不下去，呼籲俄軍住手，這時候北京若是介入，烏克蘭全體軍民一定會感激涕零；但是普京不但沒有下令撤軍，反而加緊攻城。中國等於是坐視莫斯科「下痛手教訓烏克蘭」。一年之後再說「中國始終高舉勸和促談的大旗」，現今俄軍在冬將軍（寒冬）的威脅之下，與烏軍鬥氣勢翻轉上升之下，先在烏南敗出，現在則在烏東與烏軍激戰。俄軍士氣可以說是低到穀底，然而，普京還是堅持要繼續打下去。習近平呢？此時喊停戰和談，究竟是為了普京？烏克蘭？還是喊喊而已呢？
本質上先改變區域局勢的是莫斯科，先後占領克里米亞再占領烏東兩小邦，祭出「去納粹化」「非軍事化」，甚至要直撲敖德薩港，想要讓烏克蘭成為內陸國。這不就是改變區域勢力，讓俄羅斯直逼北約盟邦（特別是波蘭、烏克蘭等國）北京不從這個角度來呼籲俄烏止戰，就是縱容普京破壞區域和平與安全。
中國雖派出了王毅來和慕尼黑與會各國喊話，強調「足以見得我們的戰略魄力和戰略定力，以及用對話來推進合作的決心。無論美國如何挑撥，中歐之間的利益交匯面十分廣闊是無法改變和迴避的客觀現實。」北京將這場俄烏戰爭定位是美國在挑撥、在干預、在提油救火，才會讓戰事沒完沒了！問題是美國固然在打「代理人戰」，北京不是同樣借普京的手來和拜登惡鬥，換言之，美中根本都是這場戰事中最大的受益者，就是美中的縱容才讓俄烏戰事迄今難以收尾。
更何況美中為了高空氣球的爭議，在慕尼黑，王毅與布林肯密談還在相互指責，根本無視俄烏戰事的迫切危機，在外交戰上繼續胡砍濫殺，雙方打著「促進和平，解決衝突」的口號，卻執著於高空氣球造成彼此的「傷害」，口惠實不至的外交手腕，只有顯示美中兩國的短視與無知。這屆的慕尼黑安全會議根本談不出一個區域和平與俄烏止戰的方案，反而成了美中生氣互槓的大平臺！看來烏克蘭全體軍民只有自求多福了？同樣的一旦台海有事，美日等國不但不可能即時馳援，還有可能在台灣即將被共軍解放前下達「毀台令」，讓玉石俱焚，屆時我們連自求多福都不可能啊！
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