美國「戰爭經濟學」（上）：
奧本海默與核武支出的「黑預算」
2023/08/15 聯合報 轉角國際 udn Global 廖啟宏
電影《奧本海默》再一次引起大眾對於核武器和二戰政治歷史的關注和興趣。台灣過去多翻譯為「歐本海默」。 圖／《奧本海默》
近來《奧本海默》電影席捲全球，8月初又是日本廣島和長崎遭原子彈爆炸78年的紀念日。再一次引起大眾對於核武器和二戰政治歷史的關注和興趣。
美國自從1945年之後的50、60年間，挾著大量資金和核武器，一步一步在世界舞台登上軍事強權的地位。在這段期間，美國至少造了7萬顆核彈頭，遠遠超過世界其他國家產量的總和。美國建立如此懸殊的軍事實力，當然需要大量軍事支出。據世界銀行估計，美國自1960年代到2000年，軍事支出佔GDP平均為6.2%，遠高於英國的4.9%、俄羅斯的3.8%、法國的3.3%，以及德國的2.9%。更不用說美國自戰後到60年代間軍事支出大約是GDP的15%，同樣讓其他國家看不到車尾燈。
對於美國二戰之後成為世界軍事強權的討論可謂汗牛充棟，但這些討論大多是從歷史和政治的角度切入。許多經濟和公共財政的切點卻付之闕如。既然美國成為世界軍事強國必然是透過大量資金投入的過程，為什麼這方面的討論如此缺乏呢？主要有兩個原因。
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原因之一是因為軍事支出機密化。
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美國政府自從1947年以來，聯邦預算中有個「黑預算」（black budget）的項目，是秘密撥款給國家機密、或其他秘密行動的政府預算，除了項目不為大眾所知之外，預算金額也是高度保密。黑預算使得許多軍事發展項目都在大眾、甚至國會議員不知情的情況下秘密通過，並且不受《聯邦公開資訊法》（Freedom of Information Act）所限制，民眾即使要求參閱也無法一窺其內容。
這個機密預算在二戰後，隨著接踵而至的戰爭（美蘇冷戰、韓戰、越戰）變本加厲，加上政客操控民眾對共產主義赤化的恐懼，在國內製造了許多假想敵，宣稱政府內部有許多共產黨員，因此許多軍事項目和支出必須保持最高機密，不只是一般民眾，即使政府內部工作人員也無法取得這些資料。
當中影響最深遠的，是麥卡錫參議員在1950年的一席「來自內部的敵人」（Enemies from Within）的演講，繪聲繪影地宣稱：「那些含著金湯匙出生的聰明年輕人，才是最叛逆的人，我手裡有一份205個在國務院工作的共產黨員名單，即使國務卿已經被告知，但他們仍在國務院工作並制定美國政策…」他將質疑、反對他的聲音一律抹紅。這種氛圍徹底賦予特別軍事預算機密化的正當性，並將許多軍事支出藏進黑盒子中。
自古以來，不被監督的權力，就是不受控的權力。軍事支出機密化最大的受益者，就是相關的國會議員和得標的軍事工業企業和團體。他們不但能夠規避督責，更能堂而皇之地拿大筆政府經費，只要機密大旗一揮，民眾無不噤聲，畢竟事關國家利益，不讓軍事預算曝光也算是愛國行為之一。
1965年10月15日，洛斯阿拉莫斯國家實驗室博物館展示「胖子」原子彈模型，美軍在長崎所投下的，即為胖子原子彈。 圖／美聯社
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第二個原因在於，美國戰略終極目標是建立「非對稱平衡」。
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非對稱作戰（Asymmetric warfare）是軍事術語，指軍力強弱懸殊的兩方，如何運用自己的優勢來取得上風。雖然美國國防部到1997年才在正式文件提到非對稱作戰的概念，不過從美國二戰之後傾全力在軍事發展的行動不難看出，美國的戰略終極目標，以及維護世界和平的解決方案，就是讓美國成為軍事霸權。正如邱吉爾所說：「我們武裝起來，是為了進行談判。」（We arm – to parley.）
在賽局理論中，在兩方競爭的模型中，如果一方超級強大，弱勢的一方會因為預期戰爭的巨大損失，而被迫選擇避戰做為唯一的回應。這樣的心態出現在許多二戰以及其後的演講與文件中。1945 年，杜魯門總統（Harry Truman）向國會發言時指出提出 ：
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「在我們確保和平機制能夠充分發揮作用前，我們必須堅持不懈地保持我們在陸地、海上和空中的超級優勢。」
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這樣的策略從二戰到現今，仍然不斷主導美國的軍事支出。
由於上述兩個原因，使得核武器支出和其他相關軍事預算都不甚透明，而且鮮少受到質疑，但是如今根據2009年歐巴馬總統（Barack Obama）頒布的第13526號行政命令，許多原本被列為機密的國安資訊，在屆滿25年的最長保密年限後自動解密，我們終於能夠一窺美國在二戰曼哈頓計畫結束後，如何繼續發展核武，一步步成為世界的軍事強權。
這也讓學者進一步檢討美國究竟在曼哈頓計畫，以及之後50年在核武研發花了多少錢？這些支出是否對本國的財政、貨幣、通膨產生影響？這些支出是否擠壓了其他社會福利和社會安全網？
確保陸海空絕對優勢的策略從二戰到現今，仍然不斷主導美國的軍事支出。 圖／United States Air Force
▌「划算」的曼哈頓計畫
曼哈頓計畫（Manhattan Project）是第二次世界大戰期間，研發出人類首枚核子武器的軍事計畫，由美國主導，英國和加拿大協助進行。設計製造原子彈的洛斯阿拉莫斯國家實驗室（Los Alamos National Lab）則由核物理學家羅伯特・奧本海默（Julius Robert Oppenheimer）負責。
1945年8月，美軍派出B-29轟炸機飛往日本，在廣島、長崎分別擲下「小男孩」（little boy）和「胖子」（fat man）兩枚原子彈，造成數十萬人死亡、建築大範圍損毀。不但讓全世界見識到其威力，也讓當時強弩之末的日本投降。
據美方當時的估計，核武器是相對而言「划算」的投資。布魯金斯研究中心指出，曼哈頓計畫當時的估計成本（以1996年幣值計算）約為花費200億美元，其中逾九成是花在了建造工廠、生產可分裂物質上，只有不到一成用在武器研發生產上。
作為比較，二戰時所有的炸藥、地雷、爆破裝置大概315億美元，其他非彈藥軍事支出240億美元、坦克640億美元、其他的砲彈裝置336億美元。相較起來，核武器的研發費用200億並不是最多的；而以比例而言，曼哈頓計畫大概佔1940-1945年美國GDP不到0.5%。若單單就最後達成了「結束戰爭」的研發初衷而言，這200億可說是相當「划算」。
設計製造原子彈的洛斯阿拉莫斯國家實驗室，由核物理學家奧本海默負責。 圖／美聯社
1945年7月16日，美國第一顆原子彈在新墨西哥州進行試爆。 圖／美聯社
美國「戰爭經濟學」（下）：
維持世界和平要多少錢？
2023/08/15 聯合報 轉角國際 udn Global 廖啟宏
美國的核武研發與優勢，起於二戰期間，其後不斷擴長壯大至無人能及的地步。二戰結束後，1947年，美國原子能委員會成立，並接管美國的核子武器研究生產計畫，曼哈頓計畫正式停止。但是美國在核武器的開支和投入並沒有因此減少。
美國戰後雖然百廢待舉，但因為冷戰、熱戰頻仍，國防預算和核武器的支出還是繼續投入。單一綜合作戰計畫（Single Integrated Operational Plan, SIOP）是美國1961年至2003年間核戰爭的總體計劃，整合了戰略轟炸機、洲際彈道導彈和海基潛射彈道導彈的核武器計畫。
SIOP是美國國家安全政策中最秘密和最敏感的計畫之一，但是這個單位的支出和項目很多都不透明，許多也都是歸在黑預算中。到近年來解密之後，民眾才慢慢看到一些支出的端倪。
位於新墨西哥州、設計製造原子彈的洛斯阿拉莫斯國家實驗室。 圖／美聯社
▌五十年巨獸養成記
根據布魯金斯研究中心出版的《原子審計：1940年以來美國核子武器的成本和後果》指出，從1945年之後到1995年五十年間，真正核武器的開發和投入比美國政府所公布的高出很多，據估計，這數十年核武器的總開支大約高達5.8兆美元（1996年幣值），佔了同期所有軍事開支（約18.7兆美元）的31%。
開發的核武器其中包括了14 種已部署的重型轟炸機，其中47架已部署；研發出 91種核彈頭。還有其他類別的支出項目，包括指揮／控制、防禦系統、拆除、核廢料處置、生產和測試、保密、國會監督等。
此外還涵蓋了已開發但尚未真正部署的項目，如核動力飛機、核推進導彈等。這些計畫很多都規避了國會和美國民眾的監督，等到解密之後，才讓人驚覺：原本在二戰期間看似「划算」的核武計畫，五十年後竟然已經長成了一個龐大巨獸。
從1945年之後到1995年五十年間，核武器的總開支大約高達5.8兆美元（1996年幣值），佔了同期所有軍事開支（約18.7兆美元）的31%。示意圖，圖為林肯號航空母艦的甲板上，停著一架F/A-18 戰鬥機。 圖／美聯社
▌金融霸權與軍事霸權
一般而言，當一個國家在軍事上過度支出，政府必須要舉債來平衡時，政府與民爭奪資金、國債殖利率飆升、通膨加劇、資金成本升高，這些都是必然的苦果。2022年9月至10月間，英國最短命的首相特拉斯（Liz Truss）就上演一場舉債救經濟的劇碼，苦果果然接踵而至。
但是美國自二戰以來，政府赤字就是家常便飯，也一直以債養債，1960到80年代國債平均是GDP的35％，而為什麼沒有看到教科書所說的經濟苦果呢？這其實與美元和美債的霸權有關。
自從1944年布列敦森林協議（Bretton Woods）開始，建立了黃金與美元之間的固定匯率後，美元強勢貨幣的基礎就奠定了，後來即使協議結束，美元和美債早已成為是世界金融體系的神經系統。因此以美元為主體的美債自然也成為世界金融的基石。
這是為何每當世界政治經濟動盪時，美金和黃金都成為避險基金，也因為這種穩固的金融地位，美國發國債來填補政府支出的赤字時，總有外國政府、銀行願意買單。在不缺乏需求面的情形下，美國政府很少需要擔心舉債所造成的通膨、殖利率等問題。也因此美國的金融霸權和軍事霸權成為世界上兩個正回饋的系統。
在不缺乏需求面的情形下，美國政府很少需要擔心舉債所造成的通膨、殖利率等問題。也因此美國的金融霸權和軍事霸權成為世界上兩個正回饋的系統。 圖／United States Air Force
▌失去了什麼？
投入核武器開發的5.8兆美元這樣龐大的天文數字，不禁令人咋舌，也讓人反思：在五十年窮兵黷武的狂飆中，美國放棄了什麼？巨大的軍事支出不但使得美國多年預算赤字顯得諷刺，核武計畫更是美國過去五十年來實施的第三昂貴的計畫（僅次於社會安全基金、以及政府提供給弱勢的醫療保險）。
從60年代以來，美國在世界上的新生兒死亡率、預期壽命、健保率、慢性病人口比例排名都不斷落後。由於在教育和預期壽命這兩方面，與其他國家越差越遠，2020年美國在聯合國的人類發展綜合指數（Human Development Index）已經落到全球第21名，在工業化國家中更是吊車尾，排名甚至低於香港、新加坡、日本、以及南韓。
今天這樣的結果，有很大一部分的原因是美國人民從未有機會對花費在核武器發展上的天文數字說不、也從未有機會決定是否應該把核武發展的一部分費用拿來學校、醫療資源、社會福利上、更不用說有機會質疑「沒有限制的核武發展、是否是一個正常健康的情形？」這些討論從來沒有在公共辯論場合出現。
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在缺乏公共監督的情況下，過度發展實屬不意外。
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沒有限制的核武發展、是否是一個正常健康的情形？圖為新墨西哥州三一試驗場，第一次原子彈試爆後的鳥瞰圖。 圖／美聯社
▌維持世界和平要多少錢？
當我們打開核武器支出的黑盒子時，便看到沒有問責制度的可怕，如今美國是時候該檢討戰略和國防支出了。
或許有些人說美國之所以能夠維持世界和平，就是因為有這麼龐大的軍事支出。但是話說回來，美國即使有這麼強大的武力，近年來在敘利亞、尼日、阿富汗戰爭也沒能完全掌控，世界似乎也沒有變得比較和平。在非對稱的戰爭中，有絕對優勢的一方似乎不見得一定占優勢。
國家的軍事實力，並不都是建立在船堅炮利上，在很大程度上取決於靈活性和多樣性。而要達到這些特性取決於分配國家資金的計劃的問責程度。
由於政治原因，核武器支出沒有受到足夠的公眾監督，無法與其他國家支出進行公平比較。結果是可以預見的：核武器的資源分配遠遠超過美國所受的威脅程度。當政府的計畫金額如此龐大、計畫如此專業複雜、受益的團體和生產基地又如此集中時，核武器的支出自然成為分贓政治豬肉桶的理想選擇。而長年以來的利益共生團體，成為美國政府中無法分割的肉瘤。
二戰已經過去將近八十年，當時美國所堅持的民主、制衡的權力、問責制度等價值，是否隨著時間流逝，逐漸傾斜？
沒有人知道維持世界和平要多少錢，但是美國付上的代價，已經太多。
沒有人知道維持世界和平要多少錢，但是美國付上的代價，已經太多。圖為洛斯阿拉莫斯國家實驗室的廣告牌。 圖／美聯社
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