張競專欄
從預算法質疑美國《外國軍事融資》真實用意
張競
中華民國榮民，曾任海軍中權軍艦艦長，美國海軍戰爭學院績優畢業，英國赫爾大學政治學博士，目前在大學執教國際關係等政治學門課程。勤於媒體針砭時政與探論國際現勢，亦經常接受媒體電訪；偶爾出席政論節目，評論政軍議題。著述文稿課題廣泛，獲得讀者極多迴響。
上週在美東時間8月29日，《美聯社》以“US OKs military aid to Taiwan under program usually reserved for sovereign nations”為題，報導經由美國國務院不願具名人士處獲知，美國政府行政體系已通知國會，將會依據去年十二月所通過《2023財政年度綜合撥款法案》(Omnibus Appropriations Act)所授權，提供我國每年最多20億美元額度之「外國軍事融資」(Foreign Military Financing)，對我提供8000萬美元融資額度。
此項報導對外公布後，各方媒體隨之跟進報導，但從後續各種跡象觀察，特別是國防部針對國外媒體報導，語焉不詳未加證實卻仍“敬表感謝”；而向來都會積極表態，高調致謝之總統府與外交部，反而是一反常態毫無回應。
同時對照某些媒體在跟進報導時，刻意強調不論白宮抑或是國務院等官方公開管道尚未證實此事。顯然證實在美國政府官方權責機構正式發佈新聞稿證實此事前，確實存在令人懷疑訊息真實性空間。
由於當初在《2023年度美國國防授權法案》(National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2023)所曾列出，每年提供我方最多20億美元無償軍援額度，事後並未列入《2023財政年度綜合撥款法案》，僅同意列出日後仍然必須償還之融資貸款額度。
因此媒體報導所稱之「外國軍事融資」，就算是真有其事，其應屬於還款期限12年直接貸款與擔保貸款，而非無償軍援融資。所以若要理解此事，就必須從我國行政機關向美國政府舉債借款，以便支付軍購作業經費角度切入，才能夠更深入理解掌握其全貌。
既然此等融資在本質上，係屬於我國針對軍購品項，向外國政府借貸；若是報導屬實真有此事，其品項與清單我方不可能完全毫無所悉，而且額度計算必然透過雙方協商共同核算；因此相關進度，我國也不會毫無掌握。
同時就行政倫理來說，若是業務承辦單位真是在推動本案，對美國政府提出涉及軍購作業之融資借貸需求；我方派駐華府外交、國防與安全情報體系人員，必然都會在媒體搶先報導揭露進度前，先行回報臺北直屬上級該案發展進度。絕對不會在媒體曝光後，再來向美國政府業務協調聯繫單位查詢該案審核狀況，若是如此就是作業嚴重失誤，駐外人員必然受到嚴厲懲處。
可是反過頭來就我國預算法規來看，行政機關此種債務舉借行為，基本上都要透過立法機關事先審議，否則不但完全不符合預算法規，立法機關亦絕對不能容忍行政機關便宜行事。
針對美國雖然在其年度預算撥款法案中，對我提供《外國軍事融資》放貸額度，我國立法機關審議年度預算時，若不能先行同意並授權行政機關，其實行政機關先斬後奏，先行向美國政府擅自提出融資需求之可能性微乎其微；相關法條列舉說明如下，《菱傳媒》讀者可從中理解掌握，此事難以如媒體報導所述，確實是存在法條限制。
首先就《預算法》第 13 條：「政府歲入與歲出、債務之舉借與以前年度歲計賸餘之移用及債務之償還，均應編入其預算。並得編列會計年度內可能支付之現金及所需未來承諾之授權。」至少就目前來看，以往所審議通過之中央政府總預算以及未來中央政府總預算草案中，並未明確列出我國打算就對美軍購有關事項，依據美國國會所提供之《外國軍事融資》放貸額度，進行任何借貸行為之預算規畫方案與額度。
同時再依據《預算法》第17條第1款：「政府每一會計年度，各就其歲入與歲出、債務之舉借與以前年度歲計賸餘之移用及債務之償還全部所編之預算，為總預算。」再度確認政府“債務之舉借”必須列入中央政府總預算內，對於向美國政府就軍購事項融資借貸，在編列中央政府年度總預算案時，基本上是應當是沒有任何規避空間。
而且《預算法》第27條更是強調：「政府非依法律，不得於其預算外增加債務；其因調節短期國庫收支而發行國庫券時，依國庫法規定辦理。」所以更是在法條上以明文禁止於預算外，非法增加債務。就算要調節短期國庫收支，亦是必須透過發行國庫券，並未為向外國政府舉債融資，留下任何彈性解釋空間或另開後門。
在此更必須提醒，所有政府施政都是依據施政計畫與預算額度相互搭配，預算額度原則上是依據施政計畫所編列，特別是依據《預算法》第62條：「總預算內各機關、各政事及計畫或業務科目間之經費，不得互相流用。但法定由行政院統籌支撥之科目及第一預備金，不在此限。」
因此若是對美軍購臨時產生預算需求，必須支付美方相關經費時，其實向上級要求支援或是動用預備金，亦是完全合法應對措施，確實是沒有任何要向美國臨時去調頭寸可能性。而且行政機關在未經立法機關事先授權，並同意舉借債務前提下，應當亦不會如此魯莽行事。
不過針對前述原則，確實有人認為可以存有例外；由於《預算法》第13條條文中，確實有提到“並得編列會計年度內可能支付之現金及所需未來承諾之授權”。因此對照《預算法》第7條：「稱未來承諾之授權者，謂立法機關授權行政機關，於預算當期會計年度，得為國庫負擔債務之法律行為，而承諾於未來會計年度支付經費。」同時依據《預算法》第8條第1款：「政府機關於未來四個會計年度所需支用之經費，立法機關得為未來承諾之授權。」
不過就算如此，對照《預算法》第8條第2款：「前項承諾之授權，應以一定之金額於預算內表達。」所以就算透過“未來承諾”規範，授權行政機關去為國庫承擔債務，其實亦須在預算案中，具體表述其預訂金額規模，而不能概括授權，任由行政機關隨意處置。
所以就法論法，只要沒有在中華民國中央政府總預算案內，明確規範或是授權行政機關向美國政府，依據其國會所通過之《外國軍事融資》放貸額度，要求提供融資貸款，就算美國政府願意提供貸款，行政機構亦不能違法便宜行事。至少就目前所能見到歷年中央政府總預算公開資料來看，確實並不存在任何向美國融資借貸空間。
最後就要談到政府機密預算，是否有可能在機密預算案內，列入政府打算就軍購事項向美國要求融資周轉之計畫方案或是相關構想，吾人並無法確認，但就算如此，其亦必須明確列出預定額度。但就國內政情來說，若真在機密預算事先編列此等額度，必然早就會被揭露，社會評議掀起軒然大波。
不過就媒體報導所稱8000萬美元，抑或是美國國會法案所通過之20億美金額度，相對於我國對美採購軍備品項規模來說，確實是落差甚大。中華民國財政狀況就算再差，還沒有手頭緊到要去跟華盛頓調頭寸地步，此項《外國軍事融資》真實用意為何，究竟是在表述政治姿態，抑或是另外真正具有實質意義，當然亦存在辯論思考空間！
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