【專家之眼】
國防部突然增編20億預備金，
發生啥事？
陳國樑／政大財政系教授兼系主任
行政院長陳建仁（中）、主計長朱澤民（左）、財政部長莊翠雲（右）日前在立法院列席報告「113年度中央政府總預算案」編製情形並備質詢。本報資料照
「預備金」之設置，用意在於備不時之需，編列預備金時如已預定用途，如何因應突如其來用錢所需？偷天換日將特定支出以預備金名義編列，是規避立法機關監督；若其用意在便於經費之流用，則是視法律與財政紀律如無物。
政府預算於年度開始前即已預先編籌，實際執行預算時，必然會發生在籌編當下，難以預料或無法設想之情事，為使政事得以順利推動、提高施政效率，是以《預算法》乃設有預備金之機制。
我國預備金制度分為「第一預備金」及「第二預備金」：
「一備金」於公務機關單位預算中編列，其金額不得超過經常支出總額之1%；
「二備金」則於中央政府總預算中編列，其金額視財政情況決定。
一備金用於各該機關執行歲出分配預算遇經費有不足時，經報請上級主管機關核定，轉請主計總處備案，即可支用，不須再經立院同意。按此，一備金乃用於已編列之經費不敷使用時，而非用於新增業務或突發緊急事件。一般而言，總預算內各機關、各政事及計畫或業務科目間之經費，不得互相流用，但一備金並不受流用限制；雖編列在經常門，動支時經資門皆可，使用上比較有彈性。
二備金則是政府整體的預備資金，各機關因應政事臨時需要，必須增加計畫及經費（或原列計畫費用，因奉准修訂致原列經費不敷、增加業務量致增加經費）時，可經行政院核准動支；事後須由行政院編具動支數額表，送請立法院審議。由於二備金之編列與動支，皆由行政院主導，較常用於特殊事故或緊急情況，因此，常被外界稱為行政院的「救命錢」。
國防部所屬單位預算對於一備金之編列，103年度（目前網頁所公布可回溯的最早年度）至112年度，每年均編列8億元，唯獨日前於編制113年度預算時，暴增至28億元、突然間多冒出了20億元。
113年度中央政府總預算案中，國防部所屬單位預算之經常支出合計為3,770億元，依法可編列一備金之上限為37.7億元，按此，國防部編列一備金28億元，並無違法之虞。但事情恐怕沒有那麼單純。
今年5月，約莫是在113年度預算編籌作業的概算階段，國防部修訂了行政規則《國軍軍事投資建案作業規定》，增設：「國防部報經行政院核准，得以第一預備金支應已逾預算編列時程之新增迫切性建案」之規定，由於一備金不須經立院審議，等同所有根據修正後新規定、以一備金支應之建案，皆不須經過立法機關審議，有如是「快速通關」條款。
國防部一手修改內規、放寬使用一備金的條件，另一手於預算中大幅增編一備金的作法，自然召來立法部門關注。國防部為說明正當性，以去年8月發生的金門屢遭無人機襲擾事件為例，指稱反制系統預算於113年才得編列，造成「戰力罅隙」。
許多國人聽到國防部此一說明，只怕會倒抽一口氣，隨即恐懼的涼意，從脊椎直竄腦門：「天啊！難不成國防部壓根不知道，預備金可即時用來建置反制系統，何須等到113年才編列預算？」又，「113年編列預算，豈不要等到114年方得執行？」
堂堂國防部，如果只是在預算編列上，耍些雞鳴狗盜伎倆，規避立法監督、便宜行事，貽笑國人也就算了，讓人擔心的是，作戰訓練計畫是不是也盡搞些自以為是的小聰明？
主計總處為國防部緩頰的說詞，也讓人失望。老謀深算的主計長竟謂：「增加20億元是因為中共的船艦頻繁繞台，導致國軍各項油料花費很多，所以要第一預備金增加支出。」奇怪了，共軍船艦繞台，已然是「常態」，豈是這一、兩天才發生的事，主計長要提醒國防部的是，因應共軍船艦繞台所需之軍費支出，應於一般預算中編列，怎麼會去「呼應」其增加一備金的作法？
按主計長邏輯，因應中共對我在國際政治的打壓，外交部應增加一備金的編列；因應中共對我農產品出口禁令，農業部也應增加一備金的編列。其他所有部會，全都應該類推適用。
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行政院主計長朱澤民。記者許正宏／攝影
國防部修法
偷渡「迫切性建案」
可動用第一預備金？
主計長強硬回應
國防部5月修訂「國軍軍事投資建案作業規定」，在「迫切性建案」增列「國防部報經行政院核准，得以第一預備金支應已逾預算編列時程之新增迫切性建案」，意即不經立法院審議通過，外界擔心該條款成為規避預算程序的「太上條款」。行政院主計長朱澤民今天在立院答覆指出，他不知道此案，第一預備金任何情況都可以用，但要報行政院核准，五千萬元以上更要經立院通過，與特別預算無關，他不知為何國防部要另訂規定，「是自己走到死胡同」。
他說，國防部以往動支第一預備金一年約8-10億之間，目前編列明年2８億也不知什麼項目？也沒有送到行政院，能不能編？如何編？都要立院審議，「符合規定就會通過，不符合規定就不會通過，沒有黑箱問題」。
藍委賴士葆嘲諷朱澤民打臉國防部長邱國正，朱澤民趕緊澄清，「不能這麼衍伸，我是指各種情況都可以用第一預備金，沒有打臉他，我跟他是好朋友，不要破壞我們的感情」。
本報日前獨家報導國防部５月修訂「國軍軍事投資建案作業規定」，在「迫切性建案」增列「國防部報經行政院核准，得以第一預備金支應已逾預算編列時程之新增迫切性建案」，意即國防部即可先建案採購特定軍備，並以第一預備金付頭期款項，事後立法院無反對空間，形同自訂軍購「先斬後奏」尚方寶劍條款。
檢視國防部民國113年國防部所屬單位預算案中，主計局的確在第一預備金業務計畫編列28億元，較112年度8億元增加20億元。
立院財政委員會今天排定主計總處業務報告，並邀請主計總處、審計部、財政部首長就「特別預算常態化破壞財政紀律如何改善」進行專題報告。立委李德維、張其祿都對國防部5月自行修正軍事投資規定，只要是「迫切性建案」就可以自行動支第一預備金，避開立院監督提出質疑，擔心此項規定成為軍方動支經費的太上條款，可以為所欲為。
朱澤民表示，國防部明年編列動支第一預備金較今年增加20億元，是因為中共的船鑑繞台，導致各項油料花費很多，所以要第一預備金增加支出。
立委詢問「軍事迫切性建案」報准就可以符合動支第一預備金，符合預算規定嗎？朱澤民表示，他不知道此事，國防部也沒有送到行政院，但預算法第64條有動支第一預備金規定，不一定是軍事投資才可以動用，如果在立院通過預算的同一計畫之下，如果軍投案裝備不夠也可以動用，但程序一定要報行政院核准，而且超過5千萬元以上就要立院審議，不能為所欲為，「任何機關都要依法預算法第64條程序處理。」
張其祿詢問國防部此舉是否另開「小巧門」？甚至想要避開預算法第83條特別預算相關規定？朱澤民則不客氣的說，國防部目前做法與特別預算無關，他不知為何要把兩個搞在一起？第一預備金各種情況都可以使用，不一定是軍投，「是它自己走到死胡同去」。
至於此舉有無逃避監督？朱澤民表示，若要動支第一預備金，不能違背相關規定，他雖不知道國防部修訂內容，但符合規定會通過，不符合規定就不會通過，沒有黑箱問題。
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