你能怎麼辦？
中國老大哥在南海：
我劃界、
我填海、
我修法
2023/11/20 聯合報 轉角國際 udn Global 鄧世軒
近期已沉寂一段時間的南中國海（中國稱「南海」）的主權爭端再度成為區域熱點。圖為2014年5月，中國與俄羅斯的聯合海上演習。 圖／美聯社
近期已沉寂一段時間的南中國海（中國稱「南海」）的主權爭端再度成為區域熱點。事緣於中國自然資源部於8月28日發佈的年度標準地圖遭到多個有領海主權爭議的東南亞國家，包括馬來西亞、越南、菲律賓的抗議。儘管這一版公佈的地圖基本上與上一公佈的版本沒有多大的變化，中國至少自2016年以來就把爭議領土譬如在南中國海域標識「九段線」來宣誓其主權，但是中國遭到的反彈卻大於往前。
似乎因為2020年全球新冠疫情的爆發、台海局勢惡化及美中對抗的升級，讓南中國海的爭端在這幾年間被其他新聞掩蓋。事實上，中國在這期間並沒有放鬆對南中國海的控制，相反，中國透過設立新的行政轄區、修法授予海警執法權，法理化其管轄適用範圍；並持續以軍事化和擴大佔據島礁的民眾生活圈的方式，鞏固所佔據的島礁。
根據美國智庫戰略暨國際研究中心（CSIS）的報告顯示，南中國海約250個島礁當中，五個聲索方佔據了約70個有爭議的島礁，並設立了約90個據點。目前，越南是佔據最多島礁的聲索方，共佔有50個據點。其次是中國，分別是西沙群島的20個據點及南沙群島的7個據點。其餘的據點由菲律賓、馬來西亞和台灣所佔據。
中國一直宣稱其擁有南中國海「九段線」以內所有島礁的主權，對此，2013年菲律賓依據《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）向國際海洋法法庭提起「南海仲裁案」，反對中國的海洋權益主張。設在海牙的常設仲裁庭（PCA）於2016年7月公佈仲裁結果，指中國宣稱擁有南海九段線的「歷史權利」沒有法律依據。判決結果出爐後，中國認為裁決的結果無視中國在南海的合法權益與合理關切，採取「不接受、不參與、不承認和不執行」的立場，持續推動其海洋議程。
2021年5月在中國駐菲律賓外交使館外，一名戴著中國國家主席習近平的面具坐蚊帳外，另一名戴著菲律賓時任總統杜特蒂面具的抗議者睡在蚊帳裡，諷刺杜特蒂在南海議題上的無所作為。 圖／美聯社
近三年來，中國做了什麼來鞏固其海洋權益？大致可歸納成四項：
一、強化佔據島礁的軍事設施與拒止能力。儘管2015年9月習近平到美國華盛頓訪問時曾親口表示中國無意將南沙群島軍事化，但是往後不管透過衛星或是美軍的空中勘察，都能發現中國填海造島和軍事化島礁的動作。2022年3月20日，美軍印太司令John C. Aquilino 更宣佈中國已經對南沙的三大人工島——美濟礁（Mischief Reef）、渚碧礁（Subi Reef）與永暑礁（Fiery Cross Reef）完成軍事化部署。
中國在這些島礁的軍事基地部署了反艦與防空飛彈、雷射與干擾設備和戰機等武器，甚至可以出動戰機與轟炸機，將其進攻能力擴大到中國大陸海岸之外。進入南中國海爭端海域的外國船隻和飛行器容易成為中國武器的射程範圍內，除了透過軍事能力讓中國的佔據成為既定事實以外，也是要強化中國在南中國海的「反介入/區域拒止能力」，掌握區域控制權。
根據最新的觀察，中國的軍事化建設目前也已擴展到西沙群島，今年8月中國所佔的中建島被發現正在建設可以起降渦輪螺旋槳飛機和無人機的便捷機場跑道。
2018年4月，中國新華社發布照片顯示中國遼寧艦、護衛艦和潛水艇在南海進行演習。 圖／美聯社
二、推進島嶼地位法制化、擴大島礁民用功能。中國在西沙與南沙群島的據點一直被指是不能維持人類居住或其本身經濟生活的「島礁」，2016年的「南海仲裁案」更以此為由裁決美濟礁、仁愛礁和渚碧礁皆為低潮高地，不能產生領海、專屬經濟區或大陸架。
為了回應爭議，中國政府除了用填海造島的方式增加島礁面積，也在推動「島嶼」地位的法制化。中國國務院在2012年批准成立海南省三沙市之後，2020年4月18日進一步設立兩個市轄區：西沙區與南沙區。西沙區人民政府駐永興島（Woody Island），代管中沙群島的島礁及其海域；南沙區人民政府駐在永暑礁，管理南沙群島的島礁及其海域。
此外，從2016年開始，中國也聚焦於三沙市的非軍事開發，除了有為軍眷和漁民兒女設立的永興學校，也設有醫院、生態農場等民用設施。在中國政府的鼓勵之下，三沙市的常駐人口迅速增長。據統計，2012年中國在永興島設置三沙市時，不包括軍事人員僅有1000名居民；但是2020年該島的居民人數已經增至2300人。
今年以來，南沙的三大人工島在2月皆開設了軍營超商；在4月的時候，西沙的永興島更有一家可以容納120人、名為「寬窄巷子」的火鍋店開幕。當前，中國正大力發展三沙市的觀光業，使之成為國內遊客的熱門旅遊景點，透過擴大民用功能和提升人類居住環境的方式鞏固「島嶼」地位。
今年9月22日，中國在南海爭議區域攔截一艘接近黃岩島（目前由中國控制）的菲律賓船隻，中國海警人員隨後出現拍照。 圖／美聯社
圖為永興島在2012年（左）和2021年的對比圖。 圖／ASIA MARITIME TRANSPARENCY INITIATIVE、維基共享
三、法理化海警對「九段線」海域的執法權。中國在2021年3月及9月實施《海警法》與新修訂《海上安全法》，為其行使管轄權提供更多的執法依據。前者授權中國海警機構有權力對在中國管轄海域內未經中國當局批准的裝置，進行制止或強制拆除。同時，當中國海警遭遇「外國組織和個人的不法侵害或者面臨不法侵害的緊迫危險時」，有權使用武器來回應；後者則要求五類外籍船艦進入中國「領海」時，需向中國海事管理機構通報資料。今年6月15日通過的「海警一號令」更授權中國海警逮捕外國人的權力。
中國的《海警法》與《海上安全法》的修訂在國際間引發爭議，主要因為法律適用範圍被制定得過於寬泛。法律條文分別以「中華人民共和國管轄海域及其上空」和「管轄海域」來形容其適用範圍，提供中國海警在爭議海域中執法一個模糊的詮釋空間。法律通過後中國海警在爭端海域內的巡航更加頻密，包括強制要求所有在爭議海域的漁船都要遵守中國農業農村部的年度禁魚令、禁止未經允許的船隻靠近中國的據點等。
2021年《紐約時報》就報導了菲律賓漁民遭遇中國海警以禁魚令為由驅趕出傳統漁場美濟礁的困擾；而在今年5月，紐約時報記者在美濟礁附近觀察時，亦遭到中國當局驅離。今年4月與6月，中國海警與馬來西亞海軍在南康暗沙（大馬稱「巴丁宜阿里浅滩」）與瓊台礁（大馬稱「文丁破礁」）附近也發生了零星的衝突。
中國的《海警法》與《海上安全法》的修訂在國際間引發爭議，法律通過後中國海警在爭端海域內的巡航更加頻密，包括強制要求所有在爭議海域的漁船都要遵守中國農業農村部的年度禁魚令等。 圖／美聯社
四、利用「海上民兵隊」佔據爭議海域。2019年，中國有組織的「海上民兵隊」開始引起國際關注。和越南一樣，中國「海上民兵隊」的背後也是有國家力量在扶持，這些民兵船以繩索綑綁在一起形成防禦隊形、懸掛中國國旗，在爭議海域連續停駐數天甚至數月。他們主要發揮兩個功能：一是協助中國海警的執法行動，成為「軍警民聯防協調與海上綜合執法機制」重要的一環；二是透過民兵船隻對爭議海域進行實質性佔領，或威懾附近外國船隻。
美國智庫戰略暨國際研究中心2021年公佈的一份名為「揭密中國海上民兵」（Pulling Back the Curtain on China's Maritime Militia）的報告透露，南沙群島大約有300艘中國民兵船在活動。報告指，民兵船主要部署在菲律賓控制的中業島附近，還有一些則聚集在牛軛礁（Whitsun Reef）一帶。中國政府否認海上民兵船的存在，聲稱這些船隻只是因為一些海況原因而聚集在一起。但衛星圖像卻顯示海上風暴爆發時，中國的船隊卻會離開爭議海域，轉到南沙的中國軍事基地避風。
戰略暨國際研究中心的「亞洲海事透明度倡議」（AMTI）負責人Greg Poling指出，這是中國試圖「把東南亞人擠出去」的方式，透過部署大量民兵船長時間對東南亞國家施加脅迫和壓力。這些船隻無視其他國家的執法船隊，近來還會採取極端的衝撞方式來「捍衛」中國主權。
今年4月，許多疑似是中國民兵船隻並排、停泊在菲律賓聲稱擁有主權的牛軛礁附近。 圖／美聯社
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2014 越南5月5日發布的照片显示，在南中國海海域，一艘中國船隻（右）向越南船隻發射水炮。 圖／路透社
誰在南海挑釁滋事？
東南亞制衡中國之計：
我拉攏、
我抗議、
我軍演
2023/11/20 聯合報 轉角國際 udn Global 鄧世軒
透過新聞的爬梳，可以觀察到2020年以前南中國海的主權爭端主要發生在西沙群島，中國與越南衝突居多。但近兩年的衝突則是較集中在南沙群島海域，牽涉的對象變成是中國與菲律賓。中菲兩國的關係因為這三個爭端的衝突而升溫：
第一，在南沙群島仁愛暗沙（Second Thomas Shoal，菲律賓稱「愛尤銀礁」Ayungin Shoal）的衝突。菲律賓政府主張仁愛暗沙是該國200海里專屬經濟海域範圍，而中國政府則認定對黃岩島及其附近海域擁有無可爭辯的主權和管轄權。1999年菲律賓以一艘二戰時期的登陸艦馬德雷山號（Sierra Madre）擱淺在仁愛暗沙作為軍事基地，企圖永久佔領該地，並會定期駐軍輪替和運送補給物資。
過去菲律賓的補給行動便一直遭到中國海警船的騷擾，在2014年最嚴重的時候必須依靠空投補給。隨著杜特蒂下台之後，2022年以來仁愛暗沙的局勢再度升溫。中國海警船指菲律賓人員試圖運送大規模建築材料來加固防守，進而阻止菲律賓的軍艦進行物資補給。去年8月，中國海警船封鎖了菲國陸戰隊看守的仁愛暗沙，阻止政府船隻接近看守部隊。
今年2月事態進一步升級，中國海警船在距離仁愛暗沙約20公里處，以「軍事級雷射光」照射菲律賓船隻導致船員暫時失明；8月又發生中國海警船用水砲攻擊菲律賓為駐守在仁愛暗沙補給的船隊。相信中菲兩國在南沙群島的衝突，直接提高了今年東南亞國家對中國新版地圖主權伸張的關注。
1999年菲律賓以一艘二戰時期的登陸艦馬德雷山號（圖）擱淺在仁愛暗沙作為軍事基地，企圖永久佔領該地，並會定期駐軍輪替和運送補給物資。 圖／美聯社
第二，在爭議海域佈設導航浮標和障礙物的攻防。中菲在爭端海域的衝突衍生到以海上浮標和障礙物來進行攻防。前者是透過海上交通浮標來彰顯主權：今年5月，菲律賓宣佈在其聲稱的南海專屬經濟區內的5個地區設置懸掛國旗的導航浮標，以宣示對南沙群島的主權。中國隨後在南海南沙群島三個與菲律賓存在主權爭議的島礁（火艾礁、牛軛礁和南薰礁）佈設3座燈浮標進行反制，以表明「中國是南海諸島真正的主人」。
目前，中國漁民在中國海警船的保護下已經將菲律賓的浮標撈走；後者則是透過佈置障礙物來行使控制權：中國在黃岩島（菲律賓稱「卡伯勒淺灘」Scarborough Shoal）入口處佈設300公尺長的浮動屏障阻止菲律賓漁民進入捕魚，被指責侵犯菲律賓漁民的捕魚權。中國智庫「南海戰略態勢感知計畫」主任胡波指，過去是因為前菲律賓總統杜特蒂時期、中菲關係友好處於善意才允許菲律賓船隻在黃岩島附近活動，但不包括黃岩島瀉湖。該障礙9月25日已遭到菲律賓海岸防衛隊的拆除。
第三，中國派遣大量海上民兵船滯留爭議海域。中國的做法主要是在爭端海域透過部署數量上佔據絕對優勢的海上民兵形成嚇阻力量，阻止菲律賓船隻進入該區域捕魚或進行石油探勘作業。海上民兵首次引起較大關注是在2021年3月，菲律賓政府指200多艘的中國民兵船聚集在牛軛礁與菲律賓佔有的自由群島（KIG）海域盤桓，此處距離中國海岸線約1300公里遠，這些船隻被發現沒有在進行捕魚行動。
近來，這些船隻的聚集範圍有擴大的趨勢。2022年初以來，許多中國船隻集結在離巴拉旺島（Palawan）不遠的鱟藤礁（Iroquois Reef）和仙賓礁（Sabina Shoal）。今年4月，菲律賓的海岸防衛隊在該國宣稱的專屬經濟區（EEZ）發現了100多艘中國海上民兵船隻、1艘中國海軍護衛艦和兩艘中國海警船隻。
菲律賓海岸防衛隊在9月25日拆除中國在黃岩島（菲律賓稱之為卡伯勒淺灘）周邊區域設置的浮動屏障，照片中顯示一名菲律賓海岸警衛隊員潛入海裡，用刀割斷了設置屏障的繩索。 圖／美聯社
2023年10月，菲律賓武裝部隊發布圖片，顯示一艘中國民兵船（上）和菲律賓海岸警衛隊船在有主權爭議的仁愛暗沙礁（菲律賓稱之為愛尤銀礁）發生碰撞衝突。 圖／美聯社
那麼，東南亞各國如何回應在南中國海海域愈來愈活躍的中國力量呢？
首先，觀察到的是東協近來開始注重整體的海上事務的合作。
第一，2022年11月首屆東協海岸警衛隊論壇（ACF）在印尼峇里島舉行。ACF透過構建對話機制與共享情報的方式合作，以應對非法、未報告和無管制的捕撈行為、人口販賣等海上威脅。論壇的第二屆於今年6月在雅加達舉辦，報導指南海地區巡邏及保護羅興亞難民也是東協海岸警衛隊論壇討論的重點目標。
第二，今年9月，東協（ASEAN）成員國首次舉行聯合演習（ASEX 23）。東協10國在印尼南納土納海（South Natuna Sea）展開為期5天的軍演。東協過去曾參加多邊防禦軍演，但這是第一次只有東協成員參加的演習。雖然印尼指本次軍演聚焦在人道救援、聯合海上巡邏等，屬於增加成員國互信為目的的非作戰演習。不過聯合軍演的時間和地點，似乎是東協有意利用聯合軍演展示團結來回應南中國海爭端升溫的情勢。
其次，東南亞各國在南中國海議題上應對中國的態度不一。如不存在領海糾紛問題的柬埔寨就強烈避免自身捲入爭端，今年9月舉辦的東協軍演，就因為柬埔寨拒絕參與在與中國有主權爭端的北納土納海軍演而轉換場地；在爭端國中，菲律賓與馬來西亞近來的態度比較起過去有愈發高調的趨勢。態度轉變最大的是菲律賓：自從小馬可仕在2022年就任菲律賓總統後，一改杜特蒂親中、低調處理中菲海域爭端的態度，透過加強與美國的軍事合作，高調捍衛起菲律賓的海上權益。
而過去長期抱持低調姿態的大馬政府，2021年就中國侵入其海、空域，分別在該年6月和10月召見中國大使，並在今年8月加入了對中國新版地圖的抗議——高調向外交曝光大馬的回應是為一大轉變；作為群島大國的印尼，近來則有越來越積極主導東南亞的海洋防務事務的趨勢，上文提到的ACF機制與東協聯合軍演都有印尼推動的因素；而此前在西沙海域經常與中國爆發衝突的越南，近年來與中國在海面上的直接衝突減少。
相反，越南這期間使用外交手段較多，如發出外交抗議，以及強化與美國的關係等。另一方面，越南也在加速對其所佔據的島礁進行填海造陸活動。越南自去年12月至今年11月以來，在南沙群島新增了330英畝（約1.3平方公里）的土地，這樣的填海造島規模僅次於中國。
東南亞各國在南中國海議題上應對中國的態度不一，如不存在領海糾紛問題的柬埔寨就強烈避免自身捲入爭端。 圖／新華社
簡而言之，南中國海主權爭端的複雜性在於：
一來，主權爭端不僅牽涉中國與單個東南亞國家兩方，多數爭端更涉及到兩個國家以上，甚至不少是發生於東南亞國家之間，不應把它視為是東南亞整體與中國一方的衝突；
二來，各國的主權聲索依據不一，也不一定符合國際法原則，更有些國家是在佔據島礁後再來尋求合理化。而在現實的國際環境中，仲裁庭的裁決結果不具有強制的約束力，也不存在一個區域協調機構，所以南中國海爭端的本質還是國家力量之間的拉扯。
三來，美國的介入一直是區域衝突風險增加的主要因素。一些爭端國家希望美國的軍事力量能出現在南中國海域，以嚇阻中國在該地區勢力的擴張。為此，美國也以國際法的「航行自由」為藉口，挑戰中國的專屬經濟區與領海主權依據來施加壓力，因而增加了擦槍走火的可能性。北京清華大學戰略與安全中心高級研究員的解放軍退役大校周波也曾說過，
美中在南中國海爆發衝突的風險高於台灣海峽。
雖然曠日持久的南中國海行為準則（COC）談判有了新的進展，即在今年7月的東盟—中國擴大外長會議上，雙方透露單一磋商文本已完成二讀，並且同意將在2026年秋季前完成《南海行為準則》的談判。但不少人（包括新加坡總理李顯龍）對談判的進程和結果抱持悲觀的態度，尤其談判工作涉及的課題廣泛，如涵蓋內容、如何執行、是否有糾紛調解機制等，難以產生一個各方可以接受的結果。
因此，有分析指，部分聲索國只是希望藉由談判來充當政治掩護，以藉機擴大並合理化他們實質佔據的島礁，相反準則的通過可能還會削弱《聯合國海洋法公約》在南中國海的效用。近年來南中國海局勢升溫，或許就是主要聲索國希望在進入談判前先鞏固他們實質佔據的島礁所致。
今年10月，美國空軍在南海上空看到中國的 J-11 戰機，且該戰機距離美國另一架 B-52 轟炸機不到 10 英尺，差點發生意外事故，由此凸顯了兩國在爭奪南海區域影響力之中，可能會引事故的可能性。 圖／美聯社
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