專訪作者謝達文：
借鏡英美經驗解析「藐視國會」與「調查權」爭議
2024/05/24 聯合報 轉角國際 udn Global 謝達文
英國下議院議長 Lindsay Hoyle 的愛貓Attlee，平常會放在國會裡面活動，還有自己的IG帳號（ @attlee_the_speakers_cat_ ）。Attlee沒有藐視國會的問題。 圖／Twitter@Sir Lindsay Hoyle
近來由於台灣針對國會職權修正的提案，「調查權」、「國會聽證」、「#藐視國會」等詞彙頻頻在政治新聞版面上出現。然而，各方許多說法不但常忽略各國作法差異極大，也經常有望文生義的嫌疑——比如誤以為藐視國會是針對官員的態度；同時，許多人明顯受到台灣經驗的過度引導，而誤以為調查權的本質必然在於揭弊。
本集轉角國際重磅廣播podcast，即邀請曾以專文討論過國會調查權的作者謝達文，分享更多此次提案的爭議面向，包含藐視國會罪的定義與罰則如何規範才算得當，以及罰則的執行上，如何涉及到立法、司法與行政權相互侵犯的問題；從國會調查權的層面而言，當前版本的提案究竟有哪些概念合理，哪些概念又模糊不清。
選擇英國與美國作為比較對象，不僅因為它們是地表上兩個最「資深」的民主國家，也因為英、美恰好在國會調查權與藐視國會罪的界定和執行方式上，都選擇了相當不同的路線和運作模式，各有其利弊。我們不僅要從國際經驗學習，更期望從英、美在行使國會調查權時曾經或正在面對的難題，提供台灣立法更全面的討論。
▌參考文章──「做事」與「作秀」至少擇一：英美國會調查權的制度與省思
Q：現行提案的藐視國會罪，跟英美的藐視國會罪幾乎不是同一件事？
A：我們看到「藐視國會」（contempt of parliament）幾個字，會感覺好像是態度的問題，確實在日常用語中就是就是我看不起你的意思，但是在法律上，指的是刻意去阻礙國會的運作，讓國會沒有辦法做到憲法上的職責。
其實在古早古早以前，藐視國會的案例可能包括向國會議員行賄，因為這就是在破壞國會的正常運作，後來這個概念就漸漸變成賄賂。現在英國對藐視國會的定義還是比較廣一點。但在美國的定義裡，所謂藐視主要指的是拒絕出席、刻意拒答以及虛偽陳述，也就是對國會說謊。
另外，國內其實不分立場都有人搞錯一個地方，就是說算不算「虛偽陳述」（false statement），其實跟宣誓與否沒有關係。相關法律共有兩條，一條是關於perjury，所謂的偽證罪，偽證罪的要件確實包含宣誓，但虛偽陳述的要件不需要。這兩條都是五年以下徒刑。雖然在實務上面兩條是同一件事，就是對國會委員會調查的期間說謊會被處罰。
Q：二讀通過版本裡提到的藐視國會行為，有幾項是美國沒有的定義，包含「不得反質詢」、「不得隱匿資訊」以及「答復不得超過質詢範圍之外」，這些行為的爭議為何？
A：反質詢算是辯論比賽的用詞，並不是國會憲政上的用詞。
首先，如果國會議員問了問題，你沒有拒絕回答，也沒有提供錯假資訊，只是口氣比較強列或用反問去回答，這沒有妨礙到國會權責行使。國會權責包含需要了解事實，可是沒有包含保護國會議員的面子。在1910年代美國曾發生類似案件，當時國會調查時有人寫了一封措辭非常酸的信，國會就認為這是藐視國會，但最後被最高法院打回去，認為這與職責行使無關。
另外，所謂「隱匿資訊」，定義起來也很困難。被質詢者本來就不可能猜到國會議員想知道的資訊全貌，也可以只強調對自己有利的面向，如果議員想知道某些資訊，就要自己想辦法問好問題、問清楚。不能因為問題不夠精確，再來責怪被質詢者隱匿資訊。
最後，「不得超過質詢範圍之外」也相當不合理，至少美國與英國的制度不會容許。
因為我們在討論一個議題或案件的時候，哪些資訊與面向是有關聯的，這本來就是必須討論的事情。如果議員認為被質詢者的陳述不是自己要問的，可以打斷他或請主席制止他，但不可能禁止所有人補充我沒有想到的東西。國會要行使職權、更了解事實，那應該是歡迎大家補充。因此針對超越質詢範圍之外的答復，不太符合英美藐視國會的概念。
Q：定義的問題之外，藐視國會罪很重要的一點就是「決定要不要處罰」及「如何處罰」，英美這方面是如何做的呢？
A：藐視國會罪的處罰，在英國跟美國就是完全相反的模型。
首先，英國法律有藐視國會的概念，但只有譴責作用，不能處罰，也不能逼官員或證人做什麼。除非是國會議員自己藐視國會，那才可能用國會內部的自律程序解決。英國一直以來都有討論，要不要處罰不配合的證人，但也一直沒有處罰。其中最大的原因是，如果涉及到處罰，就要讓司法制度進來，要讓人民可以上訴。一旦如此，等於將讓司法力量實質審查國會的決定，司法權去審查立法權是有點尷尬，讓英國人覺得有疑慮的。
相對來說，美國就有發展出形式處罰，就必須牽涉到法院。對美國人而言，國會針對個案判斷完之後，是否有權力自己去抓人、處罰，這是有疑慮的。所以在美國如果要走到處罰程序，其實就是刑事訴訟的邏輯。是由國會相關委員會會先議決證人構成藐視，提到院會全院再表決，確認有藐視行為之後，議長會把案件轉到檢察體系，由檢調去判斷是否構成，而國會不能指揮檢察體系。
最近一段時期，美國國會送到檢察官的藐視案件，10件只有2件有被起訴。當中有個考量是，過去三四十年來兩黨執政時都默認，如果總統或政府要求下面的人不揭露資訊，那就算是行政特權（executive privilege）。另外國內有些討論提到大陪審團（grand jury），大陪審團跟藐視國會其實沒有直接關聯。大陪審團是美國檢查體系的一環，檢察官會召集大陪審團，當他們也認為證據足夠才會送到法院，所以並非針對藐視國會。
其實在很早以前，英美權力分立的觀念跟現在還不一樣，大約100年前也曾發生過國會處罰藐是者的案件。大家知道大笨鐘（Big Ben）其實是英國國會的鐘塔，以前藐視國會的人，如果英國國會議員認為嚴重到需要關押，就會關進大笨鐘的鐘塔，因為監獄不由國會管理，不能關進監獄。上次發生已是十九世紀末期，已經是不再啟用的「古老魔法」。
英國歷史上，國會議會曾經允許將藐視國會者關在國會鐘塔裡，但上次發生已是1880年。 圖／歐新社
Q：如果被認定藐視國會但沒有辦法處罰，那就是只能靠公眾輿論去對此人進行批判嗎？
A：確實是如此。例如英國脫歐當年的幕後操盤手康明斯（Dominic Cummings），英國前首相強生（Boris Johnsons）的幕僚長，他拒絕過國會文化委員會的傳喚。拒絕之後就被認定藐視國會。但後來強生當上首相，這位幕僚長等於還沒有上任，就背著一個藐視國會的印記。
但值得注意的是，很多證人其實沒有那麼抗拒出席調查或聽證會。因為這些會議也是一個機會，讓人可以提供自己的觀點、證明清白或挽救聲譽，證人自己是有出席動機的。例如後來疫情的時候，康明斯又再被傳過一次，那一次他就欣然出席，而且態度意外的蠻好。當時他已經跟強生公開鬧翻，所以康明斯希望他對強生的批判可以傳達出來，他希望他的觀點可在夠拓媒體對此事的關注而被聽到。
Q：國會調查會or聽證會，它的目的究竟應該是什麼？
A：以英國來講，英國的國會委員會政黨色彩其實很淡，如同文章提到，黨的領導層不可以在委員會裡面。英國的委員會高度強調共識，要有調查報告出來，然後希望政府採納或是媒體重視，所以報告要達到有說服力，就是希望跨黨派一致通過。這一類型的調查有時候就真的找來很單純的利害關係人，或者學者、專家跟官員，要求他們說明某些應負的責任。
美國的話，國會聽證會的對抗性就比較強，他們會把它想像成一場戲，因此會先喬好要問什麼問題、證人的順序怎麼安排。這樣的作秀其實在政治上不是壞事，而是透過這個表演去塑造重要的議程。最近案例可能就是科技公司，包含Meta的祖克柏和TikTok的周受資執行長，都有去國會作證並成為媒體關注焦點。
不過周受資去美國國會作證時，他以為自己表現得很好，都有把問題打回去。但其實那個聽證會對周受資來說是大失敗。國會議員最關注的核心問題是，當中國政府下令交出資訊，他會不會拿出來。但周受資一直說他已經把伺服器移到德州，最重要的問題一直被他迴避掉，所以就成為國會推出TikTok下架令的背後原因之一。他自己錯失了在聽證會為自己博取信任的機會。
所以，為什麼這次國會改革法案特別需要好好討論，就是因為這樣的聽證或調查制度，其實對公民社會來說是很好的監督，只是非常需要用制度去制衡它的權力。
Q：如果針對此次台灣的藐視國會罪相關提案，最需要加入的注意事項有哪些？
A：第一，在大觀念上，希望大家討論的時候不應該再把調查權理解成狹窄的查弊案。查弊案某種意義上其實是調查權最不應該用的地方，因為你今天若有違法事宜，最適合處理的是檢察官，不是國會。國會調查更適合處理各種爭議案件或政策議題。比方說花東的交通建設案就很適合拿來調查，可以傳縣長、工程專家或交通部長來問說，為什麼執行不出來？為什麼規劃那麼久？他們也可以說現在執行上遇到什麼樣的困難。所以我們不需要把它理解成查弊案，而是想得更廣一點。
第二，進到更細部的層次，藐視國會罪，我認為有些東西就是完全沒有正當性的，例如超出質詢範圍、反質詢等等，可以請主席特別注意或制止，但是他放到藐視國會罪跟處罰規範，看不出來保障了哪些憲法上重大的利益。
關於說謊、拒絕出席和拒絕回答問題，則有討論的空間的價值，應該思考要靠向英國或美國模式。其實台灣又有糾舉彈劾的制度，所以公務人員、官員具有配合的法定義務，理論上監察院可以調查不配合者，彈劾過了會再送到專門處理公務人員違法違紀的法庭。
如果要走美國模式，走一個有處罰的模式時，相關的司法程序保障、配套措施就要進來，美國這個制度發展到現在爭議還是很多，比如歐巴馬政府時期，有個案子從2012年打到2019年打了七年的，最後還是沒有定案，最後是川普政府跟國會達成和解。
所以參考美國經驗就知道，一但有罰則就需要設想，當世人提出異議時處理爭端的程序是什麼。目前的國會提案有提到可以拒絕證言，但需要經主席同意。比如說證人是醫生、心理師或社工師，知道一些當事人在信任關係下提供的秘密，那他拒絕證言後，接下來怎麼辦等等。
第三，美國的制度裡面有保障少數黨也可以傳喚證人到聽證會，才能聽取各方面的平衡觀點，不是只有多數黨可以決定傳誰過來，參議院的規則是至少保障聽證會有一天的內容是少數黨決定的。即使是現在政黨鬥爭那麼嚴重之下，委員會還是會協商出來證人名單。
最後再一個小小的補充，聽眾朋友可能意識到，這些內容聽起來很像質詢或是專案報告。其實質詢是台灣特有現象，我們太習慣立委把官員當小孩罵個10分鐘的景象，其實那是非常奇怪且浪費時間的事。理想上好好設計調查權的話，其實應該可以取代專案報告、取代質詢的。
英國下議院議長 Lindsay Hoyle 的愛貓Attlee，經常在國會內走動。 圖／Twitter@Sir Lindsay Hoyle
Q：最後，此次國會改革外，關於幾個花東建設案，達文認為相關討論上有缺失哪些面向嗎？
A：這個問題可以參考先前我的另一篇文章〈「特別預算」債留子孫？英美規劃中長期建設預算的財政啟示〉。
首先，台灣的在野黨選舉期間其實就提出要砍掉特別預算，認為這是違反財政紀律的事。所以即使是在野黨，遇到大型建設案的時候，也會理解到不可能每一年每一年每一年去做預算審核，這樣會造成工程上下游發包跟施作的困難，因為不知道下一期的錢進不進得來。
許多國家在討論這些建設時，也會有長期規劃的法令工具，只是名目不一定叫做特別預算。比如說美國的制度裡，就存在外於年度的預算以外的計畫。例如現任總統拜登的旗艦法案，包含發展晶片、要把台積電找過去等等。我在文章裡面有介紹，美國的預算制度蠻特殊，分成「授權」與「撥款」兩個動作，在這些法案裡有些是國會授權，到時候每一年再把錢撥過去的程序。但也有些建設是馬上已經撥款過去。
當我們討論是否砍掉特別預算的時候，其實要很小心因為許多建設的可行性跟效果都需要充分討論。以英國來講，目前英國遇到很大的問題就是建設都是短期的、隨時有可能變卦，不利於穩定。
第二，具體來看台灣的花東建設法案，較大的問題是它給了政府一個10年完成的期限。如果政府10年沒有完成就違法嗎？但這麼大的建設案，會需要可行性評估、地震風險、環境評估，以及依法需要得到原住民部落的同意，並且還要招標，等候資金進來等等，這都需要時間。難道第九年蓋不出來要先剪綵嗎？還是3D列印出來？當然，建設法案可以要求政府定期向立法院報告進度，甚至要求報告一定要討論什麼，但10年的期限就是沒辦法這麼硬。
第三，兩兆這個大數字在社群宣傳上面難免最受關注。但我也想提醒，這種等級的案子價碼本來就很大，一直強調數字的幫助很有限。過去李登輝、馬英九甚至蔡英文的建設案，整包算起來也都有達到數兆，如果一直批評數字，容易變成反建設的感覺。尤其對政治人物來講，也可能鼓勵他們看短線、做四年內選舉最容易被看到的事就好了。
重大建設的問題是，有些建設現在不蓋未來會更貴，或者未來的量能、或能源轉型的修繕有可能衍生問題，因此多數是早買早享受。我希望鼓勵各黨的政治人物、公民團體、媒體，都用更精準的方法來談論建設成本，而不是一直強調毫無意義的總價。
Q：編輯身為東部人感觸也特別深，東部確實長期缺乏建設，但問題在於花東需要的建設就是國道六號東延或環島高鐵嗎？如果真的需要也許值得花上兩兆。此外也要確認技術可行性，例如4月3日大地震，北迴鐵路和蘇花公路就受到地震破壞，這種情況下該怎麼拓展中橫或延伸高鐵，應該是最基本的考量，卻沒有在這次法案審核裡被提出，像這樣的細部討論才是真正缺乏的。
A：我再補充一件小事，像編輯剛剛提到的可行性評估或效益評估問題。可以參考英國的HS2高速鐵路案例，那就是一個成本不斷追加最後還蓋不出來的建設。背後發生的原因就是事前規劃的量能不夠，比如說跟在地居民的爭議處理不夠，蓋了某一段，才發現會產生景觀或噪音問題，預算就不斷不斷的膨脹，所以行政上也變得非常龐雜，因為不好好討論，實際的後果就是最後蓋不出來，成本不斷追加，再追加五千億可能還是蓋不出來。
因此，討論建設案的時候，要特別注意撥款的流程、審核的流程，也有一種方式是先規範預算出來，再請大家寫計畫來審核跟評估，總之就是處理的範圍跟方式必須要先設定出來，特別是負責的公務機關必須有那個量能去處理，不然的話到最後就會爆掉。
2022年，美國總統拜登參觀台積電亞利桑那廠。 圖／路透社
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