募兵不如徵兵制？他批玩弄字眼沒意義
2019年3月11日 風向台灣
日前台北市長柯文哲批徵兵制浪費時間，人渣文本周偉航對此表示，討論徵兵、募兵制其實根本是玩弄字眼，重點在於當兵的期間如何培養國軍的戰力⋯⋯
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徵兵制與募兵制的比較
施正鋒 ◎淡江大學公共行政學系副教授
壹、前言
「徵兵制」(conscription或draft) 與「募兵制」(enlist) 最大的差別，在於前者為義務性的、後者為志願性的。台灣目前的兵役制 為「混合制」（汪增智，1994；譚傳毅，1998），也就是軍官以募兵制下的職業軍人為主、士兵則以徵兵制下的常備兵為主。
在以農業為主的傳統社會裡，當兵被當作是不得已的選擇，有「好男不當兵、好鐵不打釘」的偏見，不像在崇尚武德的社會裡，軍人是被視為最尊貴的志業。戰後，第三世界國家紛紛獨立，軍方甚至於是帶領國家現代化的火車頭 (Bienen, 1971)。即使在今天的西方國家，職業軍人甚至於是父子相傳，儼然是武士階級的再現。
就一個前現代的社會而言，國家是封建體制宰制百姓的機制罷了，人民當然要想盡辦法逃避兵役。然而，自從法國大革命帶來「民族國家」(nation-state) 的理念，也就是說，除了進行傳統戰爭的必要性外 (Janowitz, 1971: vii；歐貝泰，2001)，國家應該是「民族 的國家」(nation’s或national state)，如此一來，在「公民軍隊」(citizen army)、或是「國民軍隊」(national army) 的認識下，才有實施徵兵制的正當性 (Huntington, 1957: 37; Rouquie, 1987: 94-95)。
在台灣的歷史發展中，兵役是以募兵制為主軸，不管是荷蘭人招募友好的平埔族西拉雅人（潘英，1996）、鄭氏王朝的屯兵、滿洲人招募平埔族巴宰人為台勇渡海平太平天國（潘大和，1998；黃富三，1987）、或是由開發墾首所僱募的隘勇（吳學明，2000），一方面具有傭兵的性質、另一方面卻又有私人部曲的意義。就一個墾殖者與原住民族短兵相交的社會，擔任隘勇的目標還是在於希冀快速取得土地，而非視為理想的志業。
自來，由於外來政權對於本土人士的不信任，統治者必須以武力作為後盾，當然是不願意徵召被征服者來持槍 。不論是官兵、皇軍、還是國軍，從清治時代的朱一貴事件、日治時代的霧社事件、到國治時代的二二八事件，軍隊代表的不外是隨著征服而來的社會控制工具，也是對台灣人「三年一小反、五年一大亂」的最後防線。
在日本殖民時期，一直要到二次大戰末期（1945），台灣人才被允許徵兵投入太平洋戰爭（蔡錦堂，2001）；此前，台灣人多只能擔任後勤性質的軍伕、或是少年工（張良澤等人，1997），因此，曇花一現的徵兵被視為差別待遇措施得結束，本島人甚是於視出征為至高無上的榮耀。戰後，國民黨政權在美國的壓力下，才勉強同意讓台灣人當充員兵，而八二三炮戰是台灣人第二度被徵兵就馬上要面對的戰爭。相較於戰前，白色恐怖時代的台灣人除了有被手足同胞掃蕩、清鄉、殺戮的慘痛經驗外，更不願意子弟捲入中國國民黨與中國共產黨之間的內戰，因此，除了家庭貧困者以外，台灣人迄今鮮有志願當職業軍人者，而一般人對於義務役也不甚熱衷，甚至於有想盡辦法規避者。
坦承而言，在台灣的民主化過程裡，軍方大體表現出最高的專業化，也就是「軍人不管政治」（施正鋒，1998）；特別是在首度政權轉移，軍方的高度自我節制，也是政局穩定的最大磐石，一掃過去國軍就是國民黨「黨軍」的刻版印象。也因此，一般社會對於軍人的偏見，也應該是重新檢討如何以更寬的視野來作定位的時候，尤其是徵兵制的可欲性。
徵兵制與聯考制度被當作是國民黨體制裡頭，少數比較公平的制度（台灣研究基金會國防研究小組，1989：146-47）。然而，除了起碼的齊頭式公平以外，制度應該有其他更正面的衡量標準。民間一向反對徵兵，唯恐子弟遭受凌虐、甚至於外島一去不回。長久以來，民進黨的主張「軍隊國家化」，對於兵役制度的訴求共識是縮短役期，只有陳水扁總統明確支持募兵制；大致看來，議者的著眼點大致是顧及對內的政局安定、民主的考量，重於對外的國家安全顧慮 。特別是在冷戰結束以來，軍備裁減是全球性的趨勢，此外，在精實兵力的大方向指導之下，社會上廢除徵兵制的呼聲越來越大；相對地，軍方也面臨目兵不足的難題，當然反對廢除行之已久的徵兵制度（歐溪生，2000；岳浩天，1999；溫源興，1997）。或許，這正是國人重新探討兵役制度的大好時機。
貳、主張與反對徵兵制的理由
以美國的經驗來看，大體是在戰爭時期才採取徵兵制，平日則採用募兵制，也就是說，唯有在國家安全面對重大威脅之際，才有必要進行大規模的兵役動員 (Oxford, 1994)。然而，這種戰爭vs. 和平、以及徵兵vs. 募兵的二分法，逐漸出現例外。在越戰期間，由於國內反戰呼聲高漲，尼克森總統在1973年斷然廢除徵兵制，迄今維持志願役 (All Voluntary Forces)。不過，儘管蘇聯解體、以及冷戰結束，美國轉而積極從事集體安全、維持和平、營造和平、以及建構和平的任務，在兵源上漸有捉襟見肘的窘態，又開始有徵兵之議 (Bandow, 1999)。
其實，徵兵與募兵並非相互排斥的兵役制度，如果以光譜的方式來呈現，世界各國的兵役制度 (military service) 可以分為六類 ：（一）採取徵兵制，而且沒有代替役，譬如以色列、南韓、新加坡；（二） 採行徵兵制，但允許非戰鬥的軍事役，譬如俄羅斯、瑞士；（三）採用徵兵制、不過，也有非軍事、或是非武裝的軍事役，譬如奧地利、芬蘭、德國、台灣；（四）採取徵兵制，不過，並沒有真正實施，譬如薩爾瓦多、那密比亞；（五）雖有選擇性的徵兵制，卻以募兵為主，譬如，阿根廷、中國、印尼；（六）採取募兵制，譬如，澳洲、美國、加拿大英國。
一般而言，贊成徵兵制的人不一定反對募兵制，也就是說，有可能接受兩種並立（也就是採混合制），也有可能主張以徵兵制取代募兵制。相反的，反對徵兵制的一定要接受募兵制，也就是說，兩者是相互排斥的選項，除非是主張徹底廢除軍備的反戰論者，也就是連防衛性國防也反對者。既然目前的爭議在於徵兵制的可欲性，我們大致根據Bandow (1999, 1994, 1990a, 1990b) 的分析，將主張徵兵制、以及反對徵兵制的看法分述如下。
一、募兵制的員額、素質、流動率
主張徵兵制的人認為，由於一般社會對於軍方沒有好感，再加上職業軍人薪餉比起民間相對偏低，往往招募不到好的人手，特別是隨著武器的精進，專業人士寧願選擇企業界（倪岱峰，1997）；甚至於職業軍人延長服役年限 (retention) 的比率日降，高度流動率也造成訓練成本高漲，特別是飛行官、電腦人才 (Bandow, 1999)。
其實，既然精簡兵員是國際環境的大走向，而且我國近年來也實施「精實案」，目標是在如何提高軍方的整體效率、或是特殊專業人才的比率，而非員額的總數，也就是應該認真如何思考素質的問題，而非數量 (Fallon, 2001)。如果說過去的常備兵並未被珍惜是言過其實的話，目前軍方對於大兵則視為溫室的花朵，唯恐動輒得咎，反而造成看護上的負擔。
相較於常備兵，不管是把當兵視為職業 (job)、志業 (career)、或是任務 (mission) (Janowitz, 1971: 104)，志願役原本就比較穩定；此外，根據美國的經驗，不論是從教育程度、學科測驗、還是家庭背景來看，職業軍人的素質都高於社會的平均值 (Bandow, 1990a)。因此，與其費心說服原本就不太願意當兵的常備兵轉服職業軍人，倒不如將心血放在如何運用市場機制來吸引年輕人投筆從戎，特別是在經濟景氣衰退之際，三軍的廣告行銷仍有相當的改進空間。如何再提高薪餉、改善福利，同時，正面檢討社會上對軍人的貢獻，也可以增加志願留營的比率。
二、募兵制的成本
主張徵兵制的人認為，訓練職業軍人原本就所費不貲，再加上募兵日益困難，必須相對提高福利，才可能將優秀的人才留在軍中，人事成本勢必水漲船高。Bandow (1999) 則以為，常備兵原本就役期較短，再加上留營率比職業軍人大為低落，因此，訓練的總成本（而非單位成本）反而較高。
其實，兵役制度的選擇不應該只是侷限於訓練成本，而是要擴及社會成本，包括為了拖延入伍而念研究所，或是為了逃避兵役而尋求移民、甚至於肢體自殘；根據經濟學者孫克難 (1992) 的研究，表面上看來公平的徵兵制，由於每個人的機會成本不同，反而造成役男付出不等的兵賦。Bandow (1999) 甚至於認為，保國衛民的重責不應該讓十八歲的年輕人獨力去承擔；如果役男在民間有適當的職業、或是深造，而且女性同儕可以往前衝刺，卻沒有理由要求他們放棄自我實現的機會。我國目前對於役男出國申請的制度雖有鬆綁，然而，還是建立在將當兵與忠誠等同的假設；與其平日為了確保公平而堅持徵兵制，不如讓役男在國家有難之際來決定去留與忠貞。
三、募兵制的市場走向
Charles Moskos 認為光是以市場價值來評判兵役制度，不免會將公民軍隊的理想矮化為經濟人，也就是說，在消費者主義、以及享樂主義至上的情況下，職業軍人可能將當兵當作上班打卡領薪水的工作罷了，或者是學習技能的職業訓練所，頂多是海軍可以有機會搭敦睦鑑周遊列國；如此一來，原本報效國家的神聖使命感全失，又如何仰賴他們誓死達成捍衛國土的任務？
Bandow (1990a) 不以為然，軍人如何來看待自己的責任，除了與個人的價值觀有關、也與整個社會的大環境息息相關，並非單純決定於市場機制，也不會因為採取徵兵制而改變；事實上，就一個志業來看，軍人與醫師、教師、記者、或是企業家一般，也有其專業上的標準與道德 (Janowitz, 1971; Huntington, 1957)，因此，有些人可能是為了就業的考量而選擇當職業軍人，不過，也可以是為了實現自我而加入武官的行列。
四、以徵兵進行社會工程
不少贊成徵兵制的人認為，既然當兵是公民的義務，更希望透過嚴格的軍中生活，以社會實驗的方式，將年輕人訓練成具有現代公民的意識、社會服務的責任感、以及道德觀，也就是杜魯門 (Harry Truman) 所謂的「社會工程」(social engineering) (Moskos, 1993, 1990; Bandow, 1990a)。Bandow (1999) 質疑，如果經過家庭、或是學校的長期教化，都不能培養青少年的身為公民的價值觀，又如何期盼軍隊能在短短的役期改變他們？Villard (1916) 也認為不要把軍隊訓練當作治療社會病痾的萬能丹。
在落後的國家，軍隊也許是社會中少數具有教育功能的機構；然而，台灣已有多元的教育機制，沒有理由對軍方的功能作過度要求。況且，我們一向對於國軍的國民黨化深惡痛絕，反對軍中灌輸的教條主義，豈有以新的一套政治正確來取而代之的道理？即使這套「正確的」價值觀是由民選的政府來定奪，也難免將軍對政治化，這是不利民主鞏固的追求。
五、徵兵與領導者的軍旅經驗
也有人認為，在募兵制之下，文人的國家領導者沒有當兵的經驗，不了解軍中的特有文化、或利益，甚至於對於國防事務缺乏興趣，可能產生文武決策者之間的鴻溝，因而主張徵兵制 (Bandow, 1999)。
誠如先前所提，徵兵制的實施與國家是否參戰有高度相關，也就是說，在參加世界大戰、或是獨立戰爭的國家裡頭 ，政治人物多有軍旅生涯，譬如美國的艾森豪總統、法國的戴高樂；在拉丁美洲，軍校甚至於是總統的養成所 (Johnson, 1964: 4)。然而，戰爭畢竟非常態，大多數國家認為沒有大張旗鼓徵兵的必要，政治人物當然沒有當兵的機會。事實上，軍事經歷與政治歷練並沒有絕對關係，否則，以色列的梅爾夫人、甘地夫人無力節制男人為主的軍方？
六、以徵兵打破軍方自成天地
與先前的主張相仿，有人期待以徵兵來打破職業軍人與世隔絕的傾向 ，防止軍方坐大、甚至於發動政變 (Bandow, 1999; Maniruzzanman, 1987)。事實上，在民主國家裡，效忠民選政府乃最基本的專業自我要求；這種對軍方的猜忌是不公平的，因為軍人的最高要求是捍衛國家安全，而非政治的仲裁者。其實，軍人是否會干政與兵役制度沒有明顯的關聯，因為即使採取徵兵制，高級將領還是出身職業軍人，常備兵（或預備軍官）又如何制衡有異心的上級軍官？
在第三波民主化的過程中，文武關係若要成功地達成以文人政府來節制武將的目標，就要思考如何讓軍方專注確保國家安全的職責，不要讓內部的政治分歧延伸到武裝部門 (Diamond & Plattner, 1996)。具體而言，軍方對於民主的最大貢獻是維持政治中立，如果我們期待政治議題不要武力解決，政治力量就不應該剝奪軍方高貴的武德、以及獨特的傳統。縱然採取徵兵制，軍官依然自成一體，並不能保證上下之間能相互影響；即使內部彼此水乳交融，也不代表能成功地與外部的文人達成均衡。
七、徵兵制與軍方的社會組成
對於募兵制的最大挑戰是職業軍人的組成失衡，也就是說，出身貧寒階層、或是少數族群的比率較大 (Young, 1982)，因此，可能會造成弱勢族群必須分攤較重的國家安全責任，特別是戰爭期間如果為國捐驅，公平性會被質疑 (Bandow, 1999, 1990a; Glick, 2000)。如果對於某個少數族群的成員來說，從軍為最佳的就業選項的話，尤其是社會經濟居於弱勢者，有值得我們擔心的地方嗎？其實，對於窮人子弟來說，不管是就業、還是技能的取得，投筆從戎可能是尋求社會上升 (upward mobility) 的唯一管道，尤其是在非戰爭時期；如果進入戰爭狀態，大家犧牲的機率就沒有差異。
更值得討論的是軍隊的組成是否應該與族群百分比相符。戰後，由於國民黨政權移入，除了將中華民國負載於台灣，更將所謂的「外省族群」安置於軍公教單位，加上「本省人」多選擇安身立命於國家機器外的民間部門，因此，高級將領的族群比例嚴重不成比例 。不容諱言，國民黨過去的用人政策，除了刻意擢昇家境清寒者以外，在三個本土族群之間，也有錄用提攜的優先次序，難免令人有選擇性排斥的想像 。
事實上，如果只是單純的政治權力的分配，台灣的民主化就不用擔心「安定軍心」的問題（陳水扁，2001：90-91）。然而，由於族群認同、政黨認同、以及國家／民族認同之間一向高度契合 (converged)（施正鋒，1993），從國家安全的角度來看，自然要費心如何化解「為何而戰、為誰而戰」的疑問。
主張徵兵的人會說，在多元族群國家裡頭，軍方正可以扮演「社會整合」(social integration)、或是「民族塑造」(nation-building) 的角色 (Johnson, 1964: 71; Nordlinger, 1977: 37-39; Janowitz, 1971: 204)，也就是將不同族群的人置於實驗室般的軍隊生活，或可從袍澤之情培養出跨越族群的共同體感覺，尤其是如果社會本來就有一道有形、或無形的族群隔離之際 ，在不得不同心協力的任務過程，常備兵之間或可有機會增加接觸。儘管如此，軍官之間的隔閡、或是軍官與士兵間的差異，並不會因為徵兵制的引入而舒緩。
參、考量人權與和平下的第三條道路
綜合上面的討論來看，主張徵兵制的觀點除了有經濟效率的計算，也有正面的國家整合思維，也就是在單純的軍事目標以外，更有政治上的社會化功能。就一個正值青春期的民主國家而言，台灣對外有中國威脅、對外有多元族群的挑戰，國家安全的考量自然必須較一般民主國家周詳，軍方的角色也不應該被限定在作戰而已，因此，兵役的選擇應該有更寬廣的視野。
從公民權 (citizenship) 的觀點來看，權利與義務必須相符的，不能單向要求權利而不盡義務。不過，從人權的角度來看 (Farkas, 2000)，個人應該有自由（的權利）決定自己與國家的定位、以及如何保衛家園；特別是兵役是一種特別的報效國家方式，不僅牽涉到自己寶貴的生命，在必要的時候，也要剝奪敵人的生命，不管是宗教、還是人道上的理由，應該讓人民有拒服軍事役 (conscientious objection)、或是選擇非戰鬥役的權利 (Allen, 1999)。
從和平的角度來看 ，台灣近年來的軍備大致是朝防衛性國防 (defensive defense) 調整，加上傳統戰爭的思維已逐漸被淘汰，並沒有以大量兵員決戰的必要；如果在積極配合公民防衛 (citizen defense) 的推動，徵兵的迫切性更會大幅降低。
我們以為，在維持徵兵制的前提下，不妨將服務國家 (national service) 的概念擴大解釋為包括軍事、以及非軍事的服役，讓國人在機械式的投票主義以外，有機會接觸社會上的多元文化，並且學習如何在差異中尋求共同的認同。近年來，我國開始實施代替役 (alternative service)，包括社會役、以及外交役，也就是這是亞洲國家獨一無二的創舉。如果著眼於國家生存空間的擴展，代替役應該可以再擴大辦理，譬如醫療役、農耕役、工程役，甚至於女性的護理役（郭惠二，n.d.）。
未來的兵役制度不管是否全盤調整為募兵制，短期內，職業軍人的族群組成尚難與人口比率相符，這是歷史的產物。族群認同與國家認同是主觀的，個人應該有自我選擇的權利，不容他人置喙，也無所謂的對錯。如果我們認為過去因為族群出身而懷疑個人的忠貞是錯誤的作法，我們自然不能重蹈覆轍，甚或逆轉歧視 (reversal discrimination)。在保障少數族群的起碼配額 (quota) 之際，或許可以進一步以「色盲」的方式，鼓勵各族群加入職業軍人的行列。
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