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國軍在改採全募兵制後,常備部隊與後備兵力都大幅減少。(攝影:鄭宇騏)

紀永添專欄:國軍後備動員體系已到非徹底改革的地步

2019年02月01日 上報

紀永添  ※作者為軍事研究者

日前媒體報導,前國防部長馮世寬所規劃的「周末戰士」-後備軍人短期入營服役方案,因成效不佳而遭立法院刪除部份預算。而當時推動這個政策的最大原因在於改採全募兵制後,初期的招募員額並不理想,急待補充不足的人力。同時在改採全募兵制後,一般義務役士兵只需服四個月的軍事訓練役,也讓國人極為擔心台灣未來的後備戰力,普遍認為只接受過四個月軍事訓練役,根本沒有任何戰力可言。 

也有許多人認為台灣在面臨巨大外敵威脅下,不採取徵兵制等同於放棄全民皆兵,失去過去擁有百萬後備部隊,可以嚇阻敵人的優勢。而海島作戰對防禦方最有利的一點,就是攻擊方要運輸部隊渡海不易,防禦方在作戰初期擁有人數上的壓倒性優勢,這才是最有效的不對稱戰力,但國軍在改採全募兵制後,常備部隊與後備兵力都大幅減少,等於是自廢武功。 

其實這樣的看法並不是完全沒有道理,但卻有幾個盲點。首先是全募兵制的國軍部隊還是不斷會有士官兵退役,轉為後備軍人,因此並不是在改採全募兵制以後就會沒有後備軍人。只是後備軍人會變成兩種,一種是服過長時間志願役後退伍的後備軍人,另一種是只經歷過四個月軍事訓練役的後備軍人。 

而國人普遍認為後者根本不算當過兵,非常質疑未來編成的後備部隊是否有戰力,只是如果真要說實話,其實過去服一年兵役的義務役士兵,服役時的訓練成效一樣堪慮,在退伍數年後是否還有任何戰力,也很令人懷疑。再加上國軍後備部隊的點召、教召常常流於形式,這也早就是公開的秘密。過去所號稱的百萬後備部隊,到底有沒有用,說實話也是很值得討論。或許在全募兵制上路後,我們再回過頭來徹底檢討一下台灣的後備動員制度,會是比較負責任的作法。 

在反登陸作戰中,防禦方的人數優勢的確是一項很重要的關鍵。過去國軍的後備動員是以「平日養兵少,戰時用兵多」與「常備打擊,後備守土」來規劃,因此常備部隊以火力強大的裝甲旅與機械化步兵旅為主,擔任打擊部隊,而後備部隊則編成以步兵為主的後備旅。 

只有四個月軍事訓練役的後備旅 

這樣的配置其實是反登陸作戰的典型戰術,因為最完美的狀況,是防禦方在灘頭就殲滅敵方搶灘登陸的兩棲部隊,但如果第一道防線被敵方突破,那就以後備旅的步兵來擔任第二道防線,纏住並拖延已登陸的敵方部隊,阻止其深入內陸,再集結裝甲旅與機械化步兵旅,反擊消滅敵軍。這樣的規劃也讓台灣的地面部隊逐步裝甲化與機械化,其優勢是常備部隊擁有強大的火力、裝甲防護力與快速機動力,但缺點是擔任守土任務的後備旅,未來將大半是由只受過四個月軍事訓練役的後備軍人所組成。 

這樣的後備旅是否有能力負責台灣地面防衛計畫中所付予的任務,當然是很受質疑的。台灣在改採全募兵制以強化專業能力,增進常備部隊的打擊火力、防護力與機動力時,卻忽略了計劃中擔任「後備守土」的步兵部隊。其實過去西部三個作戰區除了各自擁有一個裝甲旅與一個機械化步兵旅外,還編制了一個摩托化步兵旅。 

摩托化步兵旅就是傳統的步兵旅,只是配備了運輸車輛,可以載運步兵與火炮等裝備,快速抵達戰場後讓步兵下車作戰,較一般的傳統步兵旅擁有更高的機動性,也有一般步兵可以掘壕固守的特性。不過由於摩托化步兵旅缺少裝甲防護,火力也不及裝甲旅與機械化步兵旅,因此在裁軍的過程中被併入目前的機械化步兵旅中。 

不過當時也有許多反對意見,有一部份的陸軍將領認為,雖然裝甲化、機械化是各國地面部隊的發展趨勢,但在台灣特殊的戰場環境中,傳統步兵仍然擁有非常重要的功能,不宜裁倂摩托化步兵旅。 

以台灣西部平原狹小,東西向寬度常常只有數十公里的情況下,摩托化步兵旅透過車輛運輸,可快速增援各個接戰區,彌補常備打擊部隊的不足之處。同時台灣西部平原城鎮密布,工廠民房與田野交錯,罕見大型開闊地,更是步兵躲藏作戰的絕佳地型。戰時將步兵快速部署到各交通要衝與重要城鎮,既可擔任前方偵察斥候、重點加強防禦能力,也能領導策動由後備軍人所組成的後備旅,進行較具主動性的作戰攻擊行動。

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在全募兵制上路後,我們有必要回過頭來徹底檢討一下台灣的後備動員制度。(攝影:鄭宇騏)

善用志願役退伍士兵

國軍在摩托化步兵旅被裁併後,雖然改以航空旅、裝甲旅與機械化步兵旅的新組合,希望建立起機械化、立體化的常備打擊部隊,但卻變成缺少傳統步兵部隊,且後備旅的戰力堪慮,出現地面部隊結構頭重腳輕的新問題。在目前重新擴建常備地面部隊幾乎不可能的情況下,或許國軍所應該考慮的是,如何善用志願役的退伍士兵。

簡單來說,就是目前國軍還未仔細思考過,志願役的退伍士兵與一般受四個月軍事訓練役的士兵,其動員方式是否應該分流。以目前仍採取舊有體制,全部合流編入後備旅的方式,效果可能不佳,畢竟目前的後備動員方式問題太多,國軍其實也不用自欺欺人。

或許比較可行的方式,是將有長期服役經驗的志願役退伍士官兵,單獨編成一個更有經驗,更能發揮戰力的「預備部隊」,以有別於過去的後備旅。例如恢復過去的摩托化步兵旅,但改制成真正可以隨時招集的「預備役摩托化步兵旅」,在常備部隊與後備部隊間,新增一個預備部隊的編制,以彌補目前常備部隊與後備部隊之間的落差。

但這個方案要能成功的關鍵,除了要真正落實人員的掌握,定期且有效的教育召集訓練外,最重要的還是要將這種政策變成是一種福利,而非義務,才能真正有效推行。

之所以說要將這種政策變成一種福利,在於目前召募志願役已經很不容易,若再要求志願役在退伍後,還要再服一段時間的預備役,比一般的後備軍人負擔更多的教育訓練與召集義務,肯定會讓志願役的招募變的更為困難。但是完全採取像過去「周末戰士」自願報名的方式,肯定又意願不高,成效不佳。

因此較為可行的辦法,是採取半自願的方式,在自願役士官兵退伍後,主動給予各種額外的福利補貼,並直接編入預備役中,但這些服自願役的退伍士官兵,也可以在個人另有生涯規劃下申請退出,只是將會喪失這些額外的福利。利用這樣的方式,讓志願役士兵退役後轉服預備役,變成是一種政府照顧退伍士官兵的政策,志願役的退伍士官兵,只需要每一季在假日時參與數天的教育召集或演習訓練即可,才能讓這樣的政策變成是募兵的助益而不是阻礙。

應善待並加碼投資

目前政府本來就有給予青年的各種福利補貼,包含獎助學金、職訓補助、青年創業貸款、租房津貼、低利購屋貸款等等,只是這些政府優惠青年的方案,並沒有整合進入國防領域,非常可惜。國家花費資源協助青年,投資未來人才,是政府的美意,而願意加入國軍,證明自己可以吃苦耐勞,並服役三至四年,甚至更久的時間,為國家付出青春與汗水的人,難道不是政府更應該要善待並加碼投資的人才嗎?

有許多國家往往祭出志願服役即可免費讀大學的獎勵,二戰結束後美國也曾通過法案資助許多退伍士兵進入大學求學,許多美國優秀人士都曾受益於這個法案。因此政府應該將這些給予青年的福利補貼,整合進入國防領域,除了可以更有效吸引人材投入國軍行列外,還可以利用這些福利補貼,讓這些志願役的退伍士官兵成為國軍的精銳預備戰力。

甚至可以讓只服四個月軍事訓練役的義務役士兵,也能自願加入預備役,在接受一定天數的專長銜接訓練後,成為預備役軍人,並可享有一樣的福利津貼,以擴大預備役的來源。此外這個政策要能成功的重點,在於要能徹底掌握人員,快速有效動員,而這也是過去後備動員系統最大的問題。

畢竟後備軍人常不在戶籍地工作生活,有人甚至長年旅居國外,因此在動員前都要提早很久通知,讓後備軍人知道今年會被召集而預作準備,但這很明顯不符合戰時快速動員的目標。因此理想的預備役召集方式,是利用新的通訊技術,將預備役軍人編入其工作、求學地點的預備役部隊,並隨著未來更換工作、住所而轉換所屬單位。

一旦預備役軍人長期離開台灣,或因任何原因而無法再參加召集訓練,則立刻將其除名,如此才能真正掌握一支在需要時可以立即動員的預備部隊。

以美國為例,美軍部隊也是分為現役部隊、預備役部隊與各州國民兵。其中的預備役士兵是在入伍受訓結束後,立即退伍返鄉,再定期接受召集訓練,也有一部份是現役軍人在退伍後加入的。美軍預備役部隊在支援現役部隊的對外戰事中發揮了很大的功效,彌補了常備部隊的不足。

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後備軍人運動會。(攝影:葉信菉)

讓退伍軍人分流

台灣未來的後備軍人在分流後,志願役退伍軍人編入預備役,只受四個月軍事訓練役的義務役退伍軍人,則編成類似美國國民兵的後備旅,在戰時擔任地區守衛、治安維持與救災補給等任務。常備部隊、預備部隊、後備部隊這樣的三級制,或許會更適合目前台灣的現狀。以目前志願役士官兵退役的情況,可以先從連級或營級部隊開始編成,以達到各作戰區都有數個預備役摩托化步兵旅或步兵營的目標,若未來有超出的預備役員額,再將較資深的預備役軍人陸續轉為後備役軍人。

同樣的情況,也適用於空軍、海軍與海軍陸戰隊,利用類似的方式,來編成預備役軍勤隊,在戰時協助空軍地勤、海軍港勤工作。預備役海軍陸戰隊旅,則可以加強海軍基地的防禦,或是擔任參謀總部的第二線預備隊,機動支援各戰區或外島地區。

重點在於,這些預備役支援部隊,都要確定可以立刻召集動員,在幾個小時內就能完成作戰準備,投入緊急任務中。而這有賴於事前的合理規劃,平日的嚴謹訓練,有效率的軟硬體管理,這也是目前台灣後備動員系統中最為缺乏的部份。再重新打造一個預備役部隊,或許會被批評是疉床架屋,多此一舉,但以目前陳舊的後備動員方式,真的沒有辦法為常備部隊提供有效的戰力支援,也浪費了國軍花費數年訓練的熟練士官兵。因為你我皆知,國軍的後備動員體系真的已經到了不徹底改革不行的地步了。

國人對於改採全募兵制以後,後備動員兵力不足的憂慮,可以理解,但是過去採用徵兵制時,所號稱的百萬後備大軍,其實問題太多,整體戰力堪慮。在目前全募兵制在短時間內不太可能會改變下,政府所應該做的,是徹底檢討後備動員體制,找出最有效的方式,並整合國家資源,為募兵提供更佳誘因。

本文建議讓退伍軍人分流,另外組成預備役摩托化步兵旅,是拋磚引玉的想法,但重點在於國軍未來不管採取何種後備動員政策,都應該側重於真正的動員實效,而不是帳面上的數字,同時要有決心全面改革後備動員制度,而不是為了彌補目前常備部隊人力不足而草率推出應急計畫。因為很明顯的,目前的後備動員制度仍然是徵兵制時代的設計,早已不合時宜,需要重新規劃以符合未來需求,而這也是國軍非常重要的新任務,萬萬不可繼續因循苟且。

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