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2020年12月,海巡新造600噸級「安平」艦交船、「成功」艦下水。 圖/海洋委員會 

平戰轉換?第二海軍?
那些常見的海巡謬論及其隱憂

19 Feb, 2021鳴人堂 廖英雁

2021年初,隨著海巡署新造艦艇陸續交船、下水、海試,與國造鎮海火箭彈和XTR-102機砲密集驗證,「平戰轉換」、「第二海軍」的口號再次受到矚目。

值此之際,中國在1月22日通過修訂《海警法》,授權中國海警在中國管轄海域處理外國船隻時動用武力,引發日本海上保安廳等關注。2月5日,路透社又刊出〈中國對台新武器:抽砂船〉(China’s latest weapon against Taiwan: the sand dredger)報導,再度提醒國人金馬澎水域被中國抽砂船大舉入侵的難題。

面對這一連串挑戰,不少國人支持海巡朝向「平戰轉換」、「第二海軍」發展,但反對意見也從未平息。爭議究竟何來?又有哪些迷思、謬論與隱憂?

平戰轉換?戰平兩用?

其實,「平戰轉換」並非新觀念,早在2000年我國納編國防部海岸巡防司令部、內政部警政署水上警察局、財政部關稅總局等軍、警、文職機構成立海巡署時,相關法規便已為其預留「平時執法,戰時助戰」的依據。

根據《海岸巡防法》第2條第5項,我國「海岸巡防機關」定義包含海洋委員會海巡署、海洋保育署及其所屬機關(構)。我國海巡承平時期的「任務」與(執法時準用警察職權行使法的)「職權」,除了載明於此法第3、4、5條之外,在《行政院海岸巡防署與國防部協調聯繫辦法》第18條裡,也規範需參與國軍的演訓、兵棋推演、作戰計畫修訂等任務。

而當遭遇重大事變或戰時,依據《行政院海岸巡防署組織法》第24條《國防法》第4條,國防部得以陳請行政院核可後,由行政院發布命令,將海巡機關納入軍事作戰體系。縱使近年來「行政院海岸巡防署」改隸為「行政院海洋委員會海巡署」,但降編後的權責轉換,在行政院臺規字第1070172574號公告裡已清楚規範,所以海巡在戰時受徵調助戰,是於法有據的。

事實上,我國海巡在管制區域、海岸守備、個裝供應、後勤保修、情資分享、運輸後送等方面,迄今仍循《行政院海岸巡防署與國防部協調聯繫辦法》和軍方密切配合、力求共通。

以近年警槍汰換為例,同為執法單位,警政署外購華瑟PPQ M2汰換舊式S&W 5904、6903;海巡署卻比照國軍採購國造T75K3汰換舊式T75。而我國海巡的岸防與安檢任務仍以軍職為主,如東沙、南沙就是以海巡「官兵」駐防,備戰之餘協助執法、保育、救難,以「戰平兩用」形容或許更佳。

海巡「平戰轉換」既然於法有據,而其岸防部隊根本就是「戰平兩用」,何以此一名詞冷飯熱炒?這源自於主事者打造艦隊分署為「第二海軍」的企圖。

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海巡署比照國軍採購國造T75K3汰換舊式T75。圖為國造T75K3手槍。 圖/聯合報系資料照

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2019年,東沙群島海巡官兵演練操作40快砲。 圖/海洋委員會海巡署東南沙分署

第二海軍,爭議難平

眾所周知,我國海巡署艦隊分署主要承繼水上警察及關稅總局的警、文職體系而來,以海洋法規、海域執法見長。但自從海軍退役中將李仲威先後接掌海巡署(2016-2019)、海委會(2019-)以來,原本明確的執法角色就起了變化。

在李仲威主政下,強力推動海軍海巡聯合後勤補保,也把「籌建海巡艦艇發展計畫」的新造600噸巡防艦,逕行選定為海軍沱江後續艦的鋁合金雙體船,標榜可在24小時內裝回反艦飛彈參戰。22艘新造600噸以上艦艇,一律裝配「火力更強」的鎮海火箭彈。另對於100噸以上艦艇,則評估皆可於戰時加裝布雷軌進行布雷。

此外,到了2020年10月,警職出身的陳國恩前署長突然辭職,隔年1月由軍系將領出身的周美伍接任署長。這些變革都引來兩極化的評價。

強化海巡,迷思仍多

不可諱言,近來我國周邊海域確實風起雲湧。且看中、日、菲、印(尼)、越等國擴張海軍、海警,積極建構空中兵、警力,就知道個個有意擴大聲索經濟海域。

兩岸方面,中國一面編組國營武裝漁業公司(如三沙市海上民兵),遊走執法與軍事衝突之間灰色地帶,一面放任民間萬噸抽砂船與運砂船、非法運油船越界侵擾我國24浬限制水域、12浬禁止水域,鐵殼漁船甚至欺近沿岸下錨捕魚,更對我方形成嚴重壓力。

在此情形下,不少人自然會將台灣戰略縱深狹窄、面臨中國強力威脅的背景,直接推論到主張海巡「第二海軍化」,相信這樣才能「時時為戰爭做好準備」。某些激進論者更宣稱:我國海巡艦艇加強武裝後,就能在200浬經濟海域有效嚇阻鄰國海警船、在12浬領海對越界違法船舶開火,新造600噸巡防艦則能於戰時變回沱江級飛彈巡邏艦,消滅解放軍艦隊。可惜這些看法反而彰顯普遍的迷思。

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中國編組國營武裝漁業公司(如三沙市海上民兵),遊走執法與軍事衝突之間灰色地帶。圖為中共海上民兵。 圖/中新社

一、海軍與海巡各有專業職掌,不應本末倒置

「第二海軍」支持者常批評,海巡艦艇僅有商用(導航)雷達跟小口徑武器,戰時形同大型漁船,生存性堪憂,必須加強武裝。但這正好反映我國海巡為執法機構,而非專職軍事機關的「本質」。海軍與海巡各有專業職掌,以戰時標準要求平時海巡配合經營,已混淆平、戰狀態。期待海巡「後勤部隊」當海軍「預備隊」上前線,更屬本末倒置。

須知戰時的防空、反潛、反艦、攻陸、電子對抗等等複雜任務,是由海軍負責,官兵平時就需磨練各項兵科專長;至於治安、護漁、救難、保育、海洋事務,則是海巡的五大核心任務,員警長於海洋法規與犯罪偵防。兩者人員平日專業就已迥異,到了爭分奪秒的戰時,除了曾參與漢光演習驗證的新造600噸巡防艦,或許能擔負「海軍接管、海巡開船、打了就跑」的反艦任務以外,其他海巡艦艇恐怕很難比照辦理。

換言之,海巡在戰時理想的角色,並非投入決戰的「預備隊」,而是稱職的「後勤部隊」,即於平時專長轉為近海巡邏、維持秩序、海外撤僑、快速運補、人道救護等低強度任務,或從事改動最小、轉換最快的軍事任務,例如在艦尾加裝布雷軌,協助封鎖航道。

而高強度困難作戰任務,仍應交給海軍主力艦艇。與其夢想第二海軍「天降奇兵」,不如請海軍司令部務實規畫新型二級艦。

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海巡署3000噸級宜蘭艦以高壓水砲(消防泵水柱)驅離中國籍漁船,此為馬政府「強化海巡發展編裝方案」的產物。 圖/海洋委員會

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海巡智慧船舶指揮管理系統的分工架構,將1000噸、600噸艦列為中繼節點。 圖/海洋委員會

二、強化海巡艦隊不只有「第二海軍」這條路

鑒於軍、警任務不同,海軍艦艇未必符合海巡「平日」的執法需求,強化海巡艦隊也不只有「第二海軍」這條路。

「第二海軍」支持者常誇讚「籌建海巡艦艇發展計畫」新造12艘600噸巡防艦,強調其特別修改為海巡構型,吃水淺、速度快、轉向靈活,配備火箭彈與雙聯裝20機砲,搭配軍規Sea FLIR熱源成像儀,船舯預留16枚反艦飛彈空間,是「平戰轉換」的模範。

問題是,600噸巡防艦從事海巡勤務時,鋁合金材質脆弱不耐碰撞,在「海巡智慧船舶指揮管理系統」架構裡只能擔任中繼台而非行動台,登檢則交由艦上小艇或100噸以下巡防艇執行。而其艦尾甲板過於狹窄、乾舷偏高,不利救生救難;小艇又採傳統吊放式(davit),布放時效與安全性都比艉滑道式(stern-slipway)設計差,映現了原始構型修改彈性有限的事實。

反觀海巡新造100噸艇,並未標榜強大火力,卻吸取近年取締中國200噸級鐵殼漁船的教訓,沿用下鋼上鋁材質,配備兩側全罩式碰墊,實際排水量超過300噸,耐波性從8級風力提升至9級,這才是執行接舷、碰撞、登檢、拖帶任務的利器。

可見強化海巡艦隊的正途,是建造符合執法需求的船型,而非堆砌單價昂貴、操作成本高昂又未必適用的軍規裝備,不僅重複投資、浪費資源、排擠重大預算,還將「戰平兩用」當成「平戰轉換」宣傳。

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「籌建海巡艦艇發展計畫」新造100噸巡防艇,強化接舷碰撞的防護,噸位增大,可匹敵200噸級鐵殼漁船。 圖/海巡署艦隊分署

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海巡為平時國家公權力執行者,而非決策者。圖為國內首艘600噸級巡防艦「安平艦」下水。 圖/聯合報系資料照

廖英雁 19 Feb, 2021

三、海巡為平時國家公權力執行者,而非決策者

國人面對我國漁船在鄰國經濟海域被欺凌的事件,常歸咎我國海巡「不夠硬」、「打不贏」,鼓吹海巡「硬起來」。然而,海巡為平時國家公權力執行者,而非決策者。要爭取經濟海域主權,有賴我國通盤的外交戰略與智慧。

爭奪經濟海域是「點、線、面、體」的事務:在總「體」策略上,涉及我國憲法宣稱主權範圍、國際仲裁結果;在各層「面」上,需要經貿、外交的斡旋談判,爭取對我最有利形勢;接著才是壯大海巡力量,調整巡弋範圍,編派綿密的專案航「線」,最後才輪到現場艦艇的作為,不只有加強火力這一「點」。

以台日重疊經濟海域為例,我國受限於友日制「中」的策略,自從2013年《台日漁業協議》劃定後,漁權談判便難有突破,至今仍未能取得八重山以南及沖之鳥海域的作業權;每年仍有衝突,惟政府並未升高處理強度,致使海巡護漁也只能在法定界線內巡弋,避免破壞敏感情勢。

又像我國與印尼在2009年後即未續簽漁業合作備忘錄,加上2016年南海仲裁案否定中國主張九段線,間接否認我國承繼中華民國時期的U形線(十一段線),更造成政府的燙手山芋。每逢印尼海軍在經濟海域扣押甚至射擊我方漁船,總會聽到抗議「為什麼漁業署事前沒有警告那裡不能去」。

因此民眾真正該做的,是敦促政府相關部會(如駐外代表處、漁業署)與日、菲、印各國擴大簽署漁業協定,以及支持海巡建立可以快速馳援現場的空中警力,然後才是加派海巡艦艇巡弋重疊經濟海域宣示主權。掄槍動砲則是下下策。

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官方釋出的600噸級安平艦下水典禮宣傳照。 圖/海巡署長室臉書

四、要維護領海治安,應先讓基層放心使用法定器械

近年來中國船隻氣焰囂張,國人遂有以「第二海軍」對抗的呼聲,認為凡事「一砲打沉」就好。但就事論事,要維持領海治安,對抗中國不法越界作業船隻、預防海上民兵,需要主事者落實執法的擔當,並非單純強化艦艇武裝就可以。此外,問題真的是我國海巡艦艇「火力不足」嗎?

現有百噸艦艇的班/排用機槍、.50重機槍、20機砲,與千噸大艦的Bofors 40快砲,即使面對索馬利亞海盜常用的AK-47步槍、PKM通用機槍、RPG-7榴彈及其射手,在射程、射速、槍/砲口初速、單發威力上也不落下風。但它們至今只在射擊流路裡用過,人員登檢仍以閃光彈、鎮暴彈、手槍、衝鋒槍與霰彈槍為主,艦艇驅離陸船時通常只敢用高壓水砲,顯示關鍵在於武裝「備而不用」或「不敢輕用」。

「備而不用」,是指海巡身為執法機關,各類狀況處置必須基於國防部公告限制/禁止水域範圍、《台灣地區與大陸地區人民關係條例施行細則》、《海岸巡防機關器械使用條例》,避免過當。對於惡行重大的越界船隻,與其貿然以船上槍砲射傷(殺)船員,衍生不必要的外交衝突,還不如以優勢警力直接登檢扣押,後續交由《海岸巡防機關處理大陸船舶未經許可進入台灣地區限制或禁止水域案件裁罰標準》等相關法規辦理。

「備而不用」是執法本色,但「不敢輕用」就是基層心中的痛。雖然《海岸巡防機關器械使用條例》在2020年修訂後放寬使用器械的彈性,實務上仍然缺乏署長或主委同意動用艦上槍、砲的先例。在動輒得咎、多做多錯的氣氛下,每逢海象惡劣或水深過淺無法登檢時,海巡艦艇驅離越界船舶唯一的「低風險強勢作為」也只剩高功率廣播與高壓水砲,甚至不含以空包彈警告射擊。

如果我國海巡高層連在平時落實《海岸巡防機關器械使用條例》執法,都瞻前顧後,基層當然不敢依法動用武器,也難以累積經驗,遑論戰時熟練運用殲敵;則無論裝備30鏈砲、76快砲、鎮海火箭彈甚或反艦飛彈,最後都只能「放進冰箱」。

民間「一砲打沉」論者也該反思:若2005年軍方炸射韓國籍三湖兄弟號(Sam-Ho Brother)苯輪時都灰頭土臉了,則他們夢想的海巡火力又要多大才夠看呢?

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海巡新造艦艇以「鎮海火箭彈」遙控武器站當作600噸以上艦艇主砲,讓外界爭論不休。 圖/海巡署長室臉書

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「備而不用」是執法本色,但「不敢輕用」就是基層心中的痛。圖為40快砲。 圖/聯合報系資料照

因應需求,務實規劃

迄今為止,坊間對於海巡「平戰轉換」的討論,仍以意氣之爭或譁眾取寵為主,少有通盤思考海巡署需要什麼、要往哪裡走。

以艦艇武裝為例,官方誇耀的鎮海火箭彈,其實定位相當矛盾。此系統源自於無法如期籌獲Bofors 40快砲而啟動的備案,備射彈數量、飛行速度與動能都遜於中小口徑艦砲砲彈,且無法防空射擊,「戰時」雖能岸轟,卻很難在反艦時搶得先機。宣稱多時的雷射導引套件迄今尚未公開,精準度尚嫌不足,「平時」執法太遠又怕誤擊無辜,除了照明彈以外難以動用有殺傷力的彈頭。而火箭彈系統的最小射程、射角限制,應對「灰色衝突」海上民兵奇襲時,也可能太近不能打,只能交給20機砲近迫防禦。

天下沒有白吃的午餐,鎮海火箭彈單價低廉(含射控僅新台幣4,410萬元),卻也性能陽春,海委會高唱「要為戰爭做好準備」,就得未雨綢繆:究竟要催促中科院加快研發雷射導引火箭彈,使其可代替76快砲從事水面戰,或是及早壯士斷腕,改為外購高/平兩用40快砲、76快砲或授權生產30鏈砲?

再以海域監偵能量為例,海巡近十年來空有2000噸以上大艦陸續下水,隨艦直升機卻遲遲不來;缺乏專職專業空中警力,至今只有過渡性質的旋翼無人機,並與空勤總隊共用機隊,使岸上巡防區往往僅能依據模糊情資,將艦艇派往概略海域,不但延誤時效,更虛耗執法能量。

有鑒於此,海委會實應優先建案海巡航空分署,盡快籌獲具備夜間搜救、摺疊旋翼、後勤共通特性的中型直升機,以及滯空時間長、起飛跑道短、操作簡易、維保容易的有/無人定翼機種。若有預算壓力,也可參照專家論點(張豐麟,2020),把新造600噸「平戰轉換」巡防艦交還給海軍,再由國防部歸還相應的後續預算以建構空中警力,皆大歡喜。若不然者,也可善用現任主委、署長都出身軍系的優勢,建立與國防部共享(分配)MQ-9B無人機、P-3C反潛機偵蒐情資的機制,掌握周邊海域動態。

總結前言,強化我國海巡未必要走上「第二海軍」、「平戰轉換」之路;主事者與其滿足於「壯盛軍容」,不如以平時任務、戰時敵情為經,以後勤統一、善用預算為緯,務實規畫我國海巡艦隊短、中、長程的發展願景,才能真正「守護藍色國土、巡弋八方海疆」。

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2020年12月,蔡總統主持海巡國艦國造聯合典禮,登上號稱能平戰轉換的600噸巡防艦。 圖/聯合報系資料照

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